我国对基本养老保险制度建设的目标是“全覆盖、保基本、多层次、可持续”，愿望虽好，但在操作中遇到了困难。简而言之，由于地区间、群体间收入差距大，为了“全覆盖”，必须降低制度门槛，如降低缴费基数、缴费年限等。这样无法实现“保基本”目标，导致基本养老保险替代率（养老金收入对社会平均工资替代率）不断下滑，且已经低于目标保障水平。为了“保基本”，政府不得不用行政手段提高养老金水平，这又导致收支不可持续，即“可持续”的目标无法实现。另外，目前基本养老保险负担过重，“多层次”养老金体系建设缺少动力和余地。

“保基本”，即保障老年人基本生活，应该是制度建设之第一目标。面对当前的困难，有必要对基本养老保险制度架构和参数做全面分析，找到保障水平（基本养老保险替代率）下滑的原因，从而为完善基本养老保险制度提供参考。

一 研究背景

1997年，我国在改革原有企业退休金制度的基础上，建立了具有社会保险性质的基本养老保险制度，经过不断完善，以2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（简称“38号文”）的颁布实施为标志，基本养老保险的制度结构及各项参数基本确定。基本养老保险制度运行十几年来，该制度为保障退休人员基本生活、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。

在过去十几年中，基本养老保险替代率一直呈下降趋势。随着制度的成熟，越来越多的“中人”^[1]和“新人”进入退休行列，退休金总体水平进一步下降，而对相当人数的个体而言，退休收入会严重不足。2011年，退休“中人”已占退休人数的75.36%。^[2]而已有的文献对制度结构及参数如何影响个体退休收入及财务可持续性关注不够。本报告仅从退休者角度考察制度层面相关因素对养老金收入的影响。

基本养老保险制度运行了十几年，该制度下的基本养老保险替代率从1997年的76%下降为2011的44%，已经大大低于制度设计的目标（政策的目标约是60%），^[3]而连续10年的待遇调整政策（增加养老金）也没有从根本上遏制这一趋势。过去的十几年中，基本养老保险制度的结构和参数的设计对“老人”和“中人”养老金收入下降的影响较小。基本养老保险替代率下降的重要原因之一，是工资增长较快而养老金增长较慢。而随着更多的人从2011年开始按“38号文”计发养老金（自1997年起，累计缴费期限已满15年），越来越多的“中人”和“新人”进入退休行列，基本养老保险的制度结构和各参数对退休金水平的影响作用加深。下文的定量分析结果表明，在现有的制度设计下，相当一部分人口退休后收入会严重不足，这一问题会引起整体的养老金水平进一步下降。

2011年6月6日，《财经》刊载了《谁动了养老金》一文，该文报道了辽宁省丹东市从2011年1月1日起按“38号文”计发养老金后，当年新退休的一部分人员的退休收入“仅达到当地2010年的最低生活保障水平”（下称该事件为“丹东的例子”）。如果我们认定退休金水平低于最低生活保障水平是一个问题的话，随着时间的推移，退休收入的严重不足将是一个普遍问题，丹东的例子只是秋之一叶，从时间上看，2011年是这一问题的元年。

虽然缺乏统计数据，但是我们可以观察到：不只是非正式部门的就业人员，包括部分正式部门的就业人员，都倾向于选择制度的最低门槛：最低的缴费年限（15年）、最低的缴费基数（社会平均工资的60%）、最低的退休年龄。在目前的个人账户计息率条件下，按“38号文”的计发办法，这部分人的退休收入必然严重不足。

对此，我们有两个选择：一是任凭这部分人口陷入老年贫困；二是通过基本养老保险制度进行额外补贴。前一种选择与制度“合理的保障水平”目标不符，后一种选择将加速和加深基本养老保险制度的财务不可持续性。二者都不是我们想看到的，所以这两个选项都不行。

我们还有一个选择，由于部分退休人口保障不足的问题源于基本养老保险制度的安排，即制度结构和参数设置的必然结果，从根本上解决这一问题，必须从调整制度的结构和参数入手。

二 基本养老保险替代率下滑问题分析

（一）基本养老保险的目标替代率

在制度结构上，基本养老保险制度是社会统筹和个人账户相结合的制度，是一个混合制度。从养老金发放的角度看，养老金由两部分构成，即社会统筹部分发放的基础养