当前，我国正处于由农业社会向工业社会、传统社会向现代社会转型加速期，在这个过程中，技术变迁、制度变革与经济社会发展相互交织，各种要素由静态到动态、由封闭到开放、由单一到多元加速转变，农村社会结构发生着深刻变化。与此相适应，农村改革也从农业内部，扩展到整个农村，并随着城乡一体化的纵深发展，扩展到整个社会。2014年中央“一号文件”强调，要完善稳定农村土地承包关系并保持长久不变，并赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。土地是农民赖以生存的生产资料，是国民经济社会发展的基础。对土地进行确权，能进一步释放土地活力，盘活土地资本，增加农民工收入。土地制度改革作为农村改革的核心部分，其改革的深度和广度对农业生产、金融等领域的联动影响较大。因此，探索有效的方式和路径，积极稳妥地推进农村土地制度改革，事关农民切身利益和农业农村长远发展，也是当前深化农村改革面临的重要现实问题。

一 河北省农村土地制度改革面临的形势和问题

（一）农村土地权属不清严重阻碍了土地资源的“资本化”

我国现行的土地制度是一种集体土地所有制下农民拥有承包经营权，村集体拥有土地所有权与处置权，农民只拥有土地的承包经营权、宅基地使用权和农村集体经济收益分配权。产权明晰是交易的前提。受传统体制影响，农村土地还存在产权不清、账实不符等问题，农民还不能充分享有土地的处置权、抵押权、担保权等权利。土地只是作为一种生产资料，而不是一种资本，农民难以通过土地、宅基地的抵押来获得资金支持。农村的土地、房屋等，也不能像城市那样进入市场实现增值，资源不能转化为资产，资产不能转化为资本，难以形成促进农业生产的资金流，一定程度上造成了农户的金融抑制。

（二）农村土地流转不活阻碍了土地生产经营的“规模化”

农村土地确权，需要耗费大量的人力、物力、财力，牵涉利益较多，过程复杂，多数地方确权工作一般只限于农村土地承包经营权，诸如集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权等进展不大，仍然存在家底不清、账实不符等问题。因此，实际工作中土地确权往往是只停留在文件表述上，很少落实到操作层面，最后则是因权属不清，变成“集体所有，人人没有”。虽然各地都建立了土地承包经营权、林权、建设用地使用权等各类流转中心和交易市场，但由于力量分散、职能不清、管理不善等原因，大多流于形式，没有真正发挥作用。对于农用土地而言，由于土地产权不清，大多数地区仍沿袭一家一户的分散经营模式，农村土地生产要素难以流动，资源配置效率不高，农业生产的规模化程度仍然不高。

（三）现有政策法规滞后难以使农村土地制度改革措施“具体化”

近年来，随着河北省经济建设步伐的不断加快，工业建设用地、城镇建设用地增长迅速，国有土地指标相当紧缺，工业化和城镇化过程中土地制约问题日益突出。与此同时，受国家法律法规的制约，农村集体建设用地无法进入市场有效利用，造成了一定程度的闲置。尤其是随着农村形势的新发展、新变化，部分国家法律法规和政策已明显滞后，甚至束缚了农村生产力的发展。突出表现在：一是现行政策难以适应快速变化的经济社会发展需求。如关于集体建设用地流转问题，虽然农民要求强烈，但由于国家没有出台相应的政策，实践中很难操作和运行。二是现有改革政策尚未纳入法律框架。如中央和省委的文件都明确提出，扩大农村贷款担保范围、鼓励兴办土地股份合作社、宅基地有偿退出等政策要求，但在实际操作中，由于缺乏相应的法律依据，农村担保体系建设进展缓慢，土地合作社无法注册登记，宅基地难以实现有偿退出，改革很难在面上整体推进。

（四）农村社会经济结构多元化加剧农村土地制度改革“敏感化”

农村土地制度改革既涉及当前法律政策框架的创新和完善，又涉及国家与地方、政府与农民等方方面面的利益调整，备受社会广泛关注。尤其是随着农村社会结构的多元化，利益关系复杂化的加剧，在土地预期收益不断增长的形势下，农民权属意识、维权意识普遍提高，参与乡村公共事务管理的意识和能力显著增强，使当前农村土地制度改革更为敏感，所