近年来，青海省进入经济加速发展、产业加快转型的关键阶段，也步入工业化、城镇化加速推进的重要时期。与此同时，从我国城乡“二元”体制的历史轨迹来考察以户籍制度为起始点的刚性制度体系是造成城乡要素市场不统一、城镇化率不高的重要因素。青海省正处于经济社会发展的重大机遇期，必须从制度创新角度破题，实现青海省自身可持续的快速发展。2010年底，青海省全面启动了户籍制度改革，截至2014年，全省已有102.58万人办理了转户进城手续，应当说，户籍制度改革取得了可喜的成绩。调研发现，西宁、海东、海西等地的户改配套政策给转户农牧民吃了一颗定心丸，是保障户改工作平顺进行的主要因素。本文“制度”一词以“广义的制度”为其内涵，制度既包括法律意义上刚性的制度，也包括政府在改革中拟定的政策性的行为规则，并且对于制度的观察是在动态运行过程中予以把握。

一 制度保障对推进新型城镇化的主要作用

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978～2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个，城镇化更多是“土地的城镇化”。但是，户籍城镇化率只有36%左右，除了2亿多农民工及其家属没有真正享有城镇居民同等的待遇，还包括30余年城镇化进程中实际上完全过着城市市民生活、户籍仍然是农民的“城中村、城郊村”的人们。因此，根据中国共产党第十八次全国代表大会报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，中国新型城镇化就是要完成“人的城镇化”，平等的待遇无疑是其本质含义，制度保障层面确立的“平等”地位就是最基本的条件。

（一）保障主体利益预期

2010年底，《青海省深入推进户籍制度改革方案》（以下简称《方案》）提出“对失去耕地的‘城中村’和‘城郊村’的农业人口，按照自愿原则，就地转为城镇居民户口”。但是，户籍制度改革并不仅仅是换个户口簿这么简单，关键还在于附加在户籍制度上的相关社会政策的协同支持。户籍改革若没有相关社会政策协同支持，极易导致类似于2001年广东省、2003年河南郑州市户籍改革的“昙花一现”^[1]。因此，失地农民“农转居”关键在于打破城乡差异社会政策，构筑公平的社会制度，以确保其真正享有城镇居民待遇。正如罗尔斯所言：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”在《方案》配套政策出台之前，我们在西宁市和海西州格尔木市内就“农民转户的意愿及转户面临的问题和困难”进行入户访谈，共访102户。通过调研发现，70%的受访者不愿意转户，愿意转户的受访者基本上是已经适应城市生活并且家中有半数以上的人口享有“城镇职工养老保险和城镇职工医疗保险”或者家庭创业有一定基础的“城中村、城郊村”的村民。不愿意转户的受访者普遍认为转户后其利益保障无法预期，主要集中体现在“宅基地的性质”、“村集体收益的分配”、“国家的惠农政策”及其他既得利益。青海各地区出台配套政策时，都推行了“双轨并行”的运行机制，既转户登记为城镇居民户口，又保留农民身份。同时，将《方案》中的“5年过渡期”修改为“现阶段”。因此，真正实施的户籍制度改革选取了在现有法律制度的刚性体系下最大化地保障转户农民既得利益的方式，保障了潜在转户农牧民对转户行为的良好利益预期。据资料统计，2000～2009年的10年间，青海省城镇的人口总量由180万增长到233万，新增加53万多人，其中近27万为暂住人口。^[2]据青海省第12届人大常务委员会第7次会议上的《户籍制度改革情况的专项工作报告》，截至2013年10月底，青海省已有22.11万户77.98万人办理了转户手续。

（二）保障权力规范运行

中国的城镇化以“城市空间”的膨胀为其显著特点，伴随而来的是地方政府的“土地征收”与“土地出让”，这一方面催生了地方土地财政的快速增长，另一方面也为土地出让环节腐败埋下了利益空间。2014年，中央第一轮巡视腐败问题聚焦在矿产资源、土地出让、工程建设等领域。我们认为，一个国家的权力（