引言

长期以来，中国和印度的食品安全一直是世界关注的焦点。一是两国人口多。2005年，中国人口超过13亿。2006年，印度人口10.26亿。两国人口总量超过23亿，约占世界人口总数的38%。二是两国人均耕地面积低。中国人均耕地面积1.41亩，仅为世界平均水平的40%（国土资源部，2006）。印度人均耕地面积是中国的2.3倍，但也仍然低于世界平均水平（杜志雄等，2006）。三是两国处于经济快速发展时期，工业化和城市化一方面导致大量耕地被占用，另一方面导致城镇人口增加。

本研究旨在以中国和印度两国农户调查的一手数据作为基础，同时利用二手资料，比较全面地从宏观层面到微观层面揭示两国在解决食品安全问题上的异同。本研究着重研究以下几个问题。两国在解决国家食品安全战略上存在哪些差异？两国在解决农民食品安全上存在哪些差异，导致这种差异的原因是什么？两国在解决农民食品安全上取得的成就如何？两国在解决国家层面和农民层面食品安全上面临的挑战是什么？通过比较研究，我们得出以下几个初步结论。①在国家粮食安全层面上，中国政府从“纯粹追求自给”的战略向“立足国内生产，适当利用国际市场”的战略转变，这种战略转变是对经济发展环境变化的一种主动适应。印度政府则一直遵循“纯粹追求自给”的食品安全战略。②中国和印度实行不同的农村土地制度导致两国在解决农民食品安全的方式上存在重大差异。中国实行的“集体所有、农户承包”的土地制度为农户提供了最基本的粮食安全保障，政府则主要通过“兜底式”的粮食安全网来保证农村低收入人群和遭受冲击人群的粮食安全。由于印度实行的是“土地私有”的土地政策，大部分农民不能通过生产获得足够的食品，政府主要通过采取各类项目（公共分配系统、午餐计划和儿童一体化发展计划）来保证农民的食品安全。③中国在解决农民食品安全上的成就要高于印度。从微观调查的结果看，中国只有3.35%的样本农户的粮食可获得性比较差，而印度有20.68%的样本农户存在食品不安全问题。④在解决农户的食品安全上，中国的江苏省和甘肃省的粮食安全网都存在低效率运行的情况。印度喀拉拉邦和奥里萨邦的粮食安全网的运行效率差异巨大，存在“公共行动”的喀拉拉邦的粮食安全网的运行效率明显好于缺失“公共行动”的奥里萨邦的粮食安全网的运行效率。这表明，两国的政治制度差异展示了地方政权在解决农民食品安全问题上的差异。⑤中国和印度国家层面上的食品安全面对的挑战存在很多共同的相似之处，诸如如何提高农民种植粮食积极性，如何在快速推进工业化和城市化的背景下保护耕地等。在农户食品安全层面上，中国面对的问题是如何提高“兜底式”粮食安全网的运行效率，确保低收入农户或遭受冲击人群的粮食安全。印度面对的是如何解决由于实行食品安全项目导致巨大财政支出问题，以及如何提高各种食品安全项目的运行效率。

本研究报告的结构安排如下：第一部分主要是对食品安全的概念和分析框架进行梳理；第二部分主要分析中国和印度解决食品安全的路径；第三部分是中国的农户粮食安全状况的调查结果；第四部分是印度的农户食品安全状况的调查结果；最后一部分是中国和印度两国农民食品安全比较研究的结论。

一 食品安全：概念与分析框架

到目前为止，食品安全概念并没有一个统一的定义，人们往往因所处的时代、国家和地区、经济发展水平不同而赋予其不同的内涵。从联合国粮农组织对食品安全定义的发展看，食品安全应该包括两个最基本的要求：一是能够生产或购入本国所必需的食品；二是建立食品安全网把食品合理地分配给本国人民特别是最贫困居民。从逻辑上看，实现第一个要求，并不等于同时能满足第二个要求，后者还意味着居民能够接近出售食品的机构和拥有必要的购买能力。因此，食品安全研究需要从两个角度进行，一个角度是国家如何获得本国所需的食品并通过何种方式向居民提供食品；另一个角度是居民如何获得所需的食品。

由于食品的特殊性，提供充足的食品一直是大部分国家农业政策追求的基本目标之一，即使是发达国家也不例外。国家向居民分配粮食的基本手段有两种：市场和计划。现实中，一个国家向居民提供食物的方式更趋近于混合制的方式，既通过市场也通过计划来确