劳动能力减弱乃至丧失的老年农民是社会脆弱群体。如何保证老年人口的生存权和发展权，是世界各国都比较重视的问题。中国和印度在农民老年保障方面也都有一系列的制度安排和政策措施。但是，这些制度安排和政策措施能否使两国老年农民得到充分的保障；两国之间及其内部不同地区之间的农民老年保障方式和效果有什么异同；中国和印度能够从对方的做法中得到什么启发和借鉴？本报告以农户问卷调查的微观数据为基础，试图回答这些问题。

中国农户调查样本中，共有658个老年人。印度农户调查样本中共有549个老年农民，其中喀拉拉邦塔利库拉姆村268人，奥里萨邦赛森村281人。183089

一 与农民老年保障相关的政策与制度安排

（一）关于农民老年保障提供主体的政策和制度

中国和印度都强调家庭在农民老年保障提供上的基础性和主体地位。1996年颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》指出，老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。赡养人对患病的老年人应当提供医疗费用和护理。赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人迁居条件低劣的房屋。赡养人有义务耕种老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有。赡养人不得以放弃继承权或者其他理由，拒绝履行赡养义务。

印度的法律也规定了家庭是农民养老保障的主要提供主体。与中国相比，印度法律对子女不赡养行为的处罚更加严厉。例如，印度立法规定，遗弃老年父母的子女，将被处以监禁和罚款。183087

（二）关于政府在保证老年农民的生存权和发展权方面的政策和制度

中国和印度都把农民的老年保障作为其基本的人权，强调政府有义务保证老年农民的生存权和发展权。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，“国家保护老年人依法享有的权益，老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利”。

作为国家保护老年农民权益的体现，中国和印度均建立了需求基准型的老年救济制度。那些失去家庭保障又没有其他保障的老年农民是这些制度和措施的主要瞄准对象。

1.中国对农村老年农民的社会救济制度

（1）五保供养制度。这是从20世纪50年代建立并一直延续的制度安排。其主要的内容是保障农村居民中无法定扶养义务人、无劳动能力者和无生活来源者的吃、穿、住、医、葬。在中国的改革开放之前，农村五保户供养的资金来源主要来自村社区内部的统筹；改革开放后，资金来源转变为村提留和乡统筹，资金统筹的范围扩大了。2006年3月1日，中国颁布实施了新的《农村五保供养工作条例》。该条例规定，受益人的保障水平不低于当地居民平均生活水平。在资金来源上，把农村五保供养的资金来源从过去的乡统筹、村提留中筹集，修改为由财政保障。在中央和地方财政的关系上，明确规定了五保供养资金应在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这标志着农村五保供养制度由农民集体内部的互助共济向现代社会保障体制的历史性转变。

五保供养包括集中供养和分散供养两种方式。2003年，中国农村五保供养人口204.2万人，2004年265.8万人，2005年349.7万人。2007年，中国农村五保分散供养的平均标准为每人每年1432元，农村五保集中供养的平均标准为每人每年1953元。

（2）农村计划生育家庭奖励扶助制度。这项制度从2004年开始在中国的部分地区进行试点，其主要内容是：只生育一个子女或两个女孩、年满60周岁的农民夫妻，每年可以享受人均不低于600元奖励扶助资金，直至亡故。该制度所需资金全部由政府财政承担。但是，中国依据不同地区地方财政实力状况对中央政府与地方政府承担的份额进行了区分。对西部地区，中央财政负担80%，地方财政负担20%；对中部地区，中央财政和地方财政各负担50%；对东部地区，全部由地方财政安排资金。

（3）最低生活保障制度和特困户救助制度。中国农村有两种救助低收入家庭的制度。一种是最低生活保障制度；另一种是特困户救助制度。这两种制度瞄准的并不是老年农民，而是根据家庭的平均收入为评判标准。如果家庭平均收入在贫困标准之下，可以得到一定的资金或食物救济。但是，这两种制度所救济的人