一 引言

意外事故也称意外事件，通常是指人们意想不到的偶然事件，特别是涉及人身伤害或者财产损失的偶然事件。在农村，意外事故会给农民带来人身和财产方面的损失，使其遭受由禀赋损失和交换失败而引发的权利失败，并有可能进一步使其面临剥夺或陷入脆弱性。因此，除基本社会保障外，农村居民还应当获得必要的意外事故保障。在本专题研究中，课题组将利用机构调查及问卷调查资料，尝试对中国农村目前的意外事故保障状况作出概括性的评价。农村意外事故种类繁多，并且涉及农民生产和生活的多个方面，对其进行全面分析和研究的难度比较大。因此，课题组仅选取了自然灾害、意外伤害、资金短缺和公共不安全四类主要意外事故作为研究对象，借此反映中国农村意外事故保障的总体情况。

二 中国农村意外事故保障的具体政策

农村意外事故保障具有一定的综合性，很多现有的保障政策都与其有关。本部分将选取其中比较重要的和具有一定代表性的政策，从自然灾害、意外伤害、资金短缺和公共安全四个方面，按照提供主体和保障方式两个维度对其进行梳理和归纳，以便了解基本状况和作出总体性评价。

（一）自然灾害方面

自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括气象灾害、地质灾害、海洋灾害、森林灾害和生物灾害等多种类型。这些类型的灾害均有可能导致人力资本和财产方面的禀赋损失，并造成一定程度的交换失败，从而会使农村家庭面临权利失败问题，因而需要制定政策加以应对。然而，自然灾害影响的范围较大，造成的损失一般比较严重，而且应对成本往往很高，所以，绝大部分与自然灾害保障有关的政策都由政府制定和实施。根据保障方式的不同，农村自然灾害保障政策可以分成促进性、预防性和保护性三大类。

促进性政策的主要目标是降低自然灾害发生的可能性以及提高抵御自然灾害的能力，其中比较有代表性的是水土保持、退耕还林（草）和封山禁牧。水土保持政策是对自然因素和人为活动造成的水土流失所采取的预防治理措施。该政策主要由各级水行政主管部门负责，所需费用由地方政府用财政资金和专项资金支付。封山禁牧和退耕还林（草）是相互配套的两个政策，目的是优化农村产业结构和改善生态环境。这两个政策由多个部门共同负责，其中，林业行政主管部门负责规划、实施、指导和监督工作。退耕还林（草）对农业生产造成了直接影响，为此中央财政拨出专项资金为农民提供粮食和现金补助。江苏省和甘肃省都出台了水土保持的相关政策，不过对资金来源的规定稍有不同。江苏省已将水土保持纳入国民经济和社会发展计划，而甘肃省仍需要动员社会各方面力量，多形式、多渠道地增加投入。另外，江苏省地处平原，地势平坦，水源充足，防灾抗灾的形势远比甘肃省乐观。据了解，江苏省仅在个别地区实施了退耕还林政策；而甘肃省已经在2004年实现了全面封山禁牧，截至2004年5月，已经累计退耕1446万亩。183090

预防性政策主要是为了降低自然灾害造成的损失程度，其中，最典型的是农业保险。国内外实践经验以及理论研究表明，农业保险性质比较特殊，需要凭借政府支持才能维持并发挥作用。目前，中国的农业保险仍处于试点阶段，可保风险较少，覆盖面比较窄。从全国范围来看，试点比较成功的主要有上海安信农业保险公司和中华联合财产保险公司两家。江苏省和甘肃省的农民基本上都未参加农业保险。

保护性政策的主要目标是保障受灾农民的正常生活，其中，以农村救灾救济政策最为重要。农村救灾救济工作主要由各级民政部门负责，救灾资金由政府分级负担，并以地方为主。此外，中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难。江苏省规定，救灾救济款发放的重点为重灾区和重灾户；甘肃省由于受灾面较大，救灾救济款无法满足需要，因此，政府规定在国家救济和扶持的基础上依靠群众生产自救、互助互济和社会捐助。

（二）意外伤害方面

意外伤害一般是指外来的、突发的、非本意的、非疾病的使身体受到伤害的客观事件，它无疑会造成人力资本方面的禀赋损失。意外伤害同样有多种类型。但是，受多种条件的限制，课题组仅讨论比较常见的交通事故、火灾和工