一 农村补救型保障模式面临的挑战

改革开放后，江苏省农村社会保障政策与全国其他地方的总体情况基本相同。农民的生活保障主要依赖以土地为基本手段和以血缘关系为基础的家庭保障，政府在向农民提供社会福利中仅仅承担补救的角色。但是，在中国从农业社会向工业社会过渡中，农村家庭、土地和集体的保障功能都面临着弱化乃至失灵的风险。

（一）家庭养老保障正在解体

家庭养老保障是通过家庭内部的代际资源交换，以抵御家庭成员所面对的老年风险。但随着中国社会的转型，农民的家庭养老保障正在或已经趋于解体。

1.维持孝道的经济基础削弱了

在农业社会中，家庭养老保障功能发挥作用的利益激励基础是老年农民掌握着家庭生存至关重要的经济资源和社会资源，包括土地和其他财产的所有权和分配权、较高的生产技能和社会网络等。子女只有较好地履行赡养义务，才能使用这些资源，并在父母去世后继承这些资源。183107但是，随着社会经济的变迁，老年农民所拥有的资源及其重要性都下降了。这减弱了子女履行养老义务的激励性，降低了老年农民在与子女交换关系中的地位。

1996年颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》指出，老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。赡养人对患病的老年人应当提供医疗费用和护理。赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人迁居条件低劣的房屋。赡养人有义务耕种老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有。赡养人不得以放弃继承权或者其他理由，拒绝履行赡养义务。

2.家庭保障的支撑力弱化

作为一种非正式契约的家庭保障，需要家庭外部的舆论、法律、社会约束力的支撑。但是，这种支撑家庭保障的外部约束力趋于弱化。

在农民地域和职业的流动性越来越大的情况下，依靠社区内部的名誉、声望以及从社区中驱逐等约束农民履行养老义务的手段，越来越不起作用。江苏省农村人口的流动性更强，这种约束力弱化的情况就更加明显。

《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律法规和政策，对赡养人的责任做了明确的规定。但一般来说，法律途径不适宜于约束子女的不孝行为。其原因是：第一，如果老年人把不孝子女诉诸法律，就意味着与子女关系彻底破裂。但是，老年人在将来的生活中还得依赖子女，从而更可能受到子女的刁难，生活处境可能更坏。对于子女来说，只要不构成很严重的虐待罪，法院通常只能调解而不能采取其他严厉的措施。所以那些不孝子女并不害怕法律。第二，老年人为了保护名声，一般不选择法律。中国的法律规定，如果父母告子女不孝，就应把所有的子女都列为共同被告。但是，通常的情况是，并非所有的子女都不孝。如果到法院起诉不孝的子女，孝顺的子女也被牵连，在名誉上受到损失。在这种情况下，老年人面临着告与不告的两难困境。第三，对于赡养类型诉讼，如果老年人有多个子女，法院通常会判决由所有的子女共同赡养。有的老年人觉得这种方式与习俗不符合，对出嫁女儿不公。

3.人口老龄化和农村家庭的小型化对家庭养老功能有负面影响

由于计划生育政策和农民生育观念的变化以及农民预期寿命提高等因素的影响，中国的人口结构呈现老龄化的趋势。与全国的总体情况相比，江苏省人口老龄化问题更加严重，2008年末，江苏省60岁及以上人口占户籍人口的比例达到16.5%。2000—2008年，江苏省60岁及以上人口从922万增加到1218万，8年增加296万，增长32.1%；年均增加37万，增长3.5%；老年人口占户籍人口比重从2000年的12.6%上升到2008年的16.5%，年均上升0.48个百分点。183108

农村家庭结构变化的另一个特征是家庭规模小型化、核心化的比例上升。这种变化意味着基于家庭成员之间的亲缘关系和姻缘关系所构建的家庭网在分担家庭内部风险和收入转移中的作用降低。

（二）土地保障功能弱化

土地保障要求土地资源应随着人口的增加被不断分割，以保证“内部人”的权利。183109但是，在农村土地的第二轮承包中，中国农村实现“生不增、死不减”的土地承包政策，这将不可避免地导致土地在村组内部不同家庭之间占有的不平等。据在江苏省夏朱村的调查，该村土地占有公平程度的基尼系数为