为了让弱势群体也能充分享受经济发展的丰硕成果，在生产和生活方面能获得充分的保障，需要构建完善的农村社会救助体系，以缩小城乡居民在公共服务获得方面的巨大差距，本报告以经济较为发达的姜堰市为例，了解农村社会救助体系的基本状况，分析在建立健全社会救助体系过程中所存在的主要问题。183115

一 姜堰市概况

姜堰市位于江苏省的中部，地处长江三角洲和里下河平原，土壤肥沃，降水充足，素有“鱼米之乡”的美称。全市总面积为1044平方千米，其中，水面面积约占15%，耕地总面积为643万公顷，属于地势低平、水网密布的地区。姜堰市地处江淮平原，属于北亚热带季风气候，季风环流气候影响显著，四季分明，冬夏较长，春秋较短。全年气候温暖，光照充足，雨水充沛，农业气候条件优越。另外，矿产资源也比较丰富，主要有里下河地区的石油、天然气、黏土以及溱湖风景区的地热矿泉水等。

姜堰市成立于1994年7月，其前身是原泰州市泰县。截至2003年底，全市设有姜堰镇、溱潼镇、顾高镇、蒋垛镇、大伦镇、白米镇、娄庄镇、沈高镇、俞垛镇、兴泰镇、张甸镇、大泗镇、梁徐镇、苏陈镇、桥头镇、淤溪镇、华港镇、罡杨镇共18个镇，1个经济开发区，1个风景名胜区，56个居民委员会，298个行政村。

依托优越的地理位置和便利的交通条件，姜堰市的经济发展十分迅速。据有关部门预计，2005年上半年，全市实现地区生产总值60亿元，同比增长15.6%，完成固定资产投资43.55亿元，增长37.7%，增幅均为泰州市第一位；实现农业总产值12.52亿元，同比增长7.93%，农民人均纯收入3417元，增幅为16.2%；城镇在岗职工平均工资为6802元，同比增长14.5%，居民储蓄存款99亿元，比上年末净增11.4亿元。经济的高速发展进一步充实了地方财政，2005年上半年实现财政总收入7.56亿元，增幅为34.46%，其中，地方一般预算收入2.69亿元，增长34.3%，增幅比2004年同期上升7.7个百分点。

二 农村社会救助体系的基本状况

姜堰市对农村弱势群体的社会救助采用了传统与现代相结合的方式，主要包括从合作化时期沿袭下来的农村五保供养制度、新型农村灾害救济制度和最近实行的农村最低生活保障制度。这三项制度相互结合，协调运作，并辅之以一系列的配套措施，在姜堰市雄厚的财政实力的支撑下取得了非常显著的成效。

（一）农村五保供养制度

在沿袭传统五保供养制度的基础上，姜堰市结合当地实际，对制度进行了完善和细化，使制度的效果更加显著。

1.农村五保工作发展历史

改革开放以前，姜堰市同全国的其他县市一样，一直都实行传统的农村五保供养制度。20世纪80年代以后，随着改革形势的逐步发展以及农村家庭联产承包责任制的全面推行，农村五保供养工作发生了一系列新的变化。

1982年，姜堰市对城镇孤老无依靠、生活困难的居民进行审核，发放定期生活补助。1982年4—9月，市民政部门对农村五保户进行普查登记，审核发证，并与公社、大队签订“五保”合同。1985年，在普查的基础上发给“五保”供应证，建立台账卡片和档案，供养标准有所提高，“五保”工作初步走上了轨道。1987年，江苏省人民政府颁布《江苏省农村五保户供养工作暂行规定》，指出：凡农村中享有公民权、无依无靠、丧失劳动能力、无生活来源的老人、残疾者和未成年的孤儿，都要实行“五保”供养，对其要保证吃、穿、住、医、葬等基本生活需要，供给标准不低于当地一般农民的实际生活水平，而且要求各地实行“乡镇统筹，分级负担”的供应方式。1983年，开始建立敬老院，寺巷公社富野村兴办全市第一所村办敬老院，集中供养老人7人。1988—1999年期间，全市31个乡镇（合并前）建有敬老院29所、福利院2所、床位912张，集中供养五保老人852人，分散供养五保老人1529人，城市“三无人员”274人，五保供养经费累计1224万元，五保供养标准达到当地人均收入的70%。1998—1999年，市民政局与部分乡镇共同筹资700万元，改造扩建桥头、白米等10个乡镇敬老院。1998年，张甸、桥头、沈高敬老院被评为省级文明敬老院。1998年11月，市民政局投资1200万元，建设市综合福利院。

2.农村五保供养现状

有雄厚的财力做支撑，姜堰市的农村五保工作取得较为突出的成绩，其中，作为调查点之一的沈高镇又是全市排头兵。

（1）全市总体情况。姜堰市目前共有符合五保条件的应保对象3972人，