2000年姜堰市进行了乡镇合并的改革，全市乡镇数量从31个减少为18个。在乡镇合并之前，每个乡镇有1家卫生院，全市就相应有31个卫生院。乡镇合并之后姜堰市仍然按照1个乡镇设立一家卫生院的原则，共有18个卫生院，其余的13个乡镇卫生院实行了改制。

经费保障是乡镇卫生院正常开展工作的基础性前提条件。为了了解姜堰市各个卫生院的经费保障状况，课题组成员与姜堰市卫生局的有关人员进行了座谈。综合座谈中的信息，我们发现姜堰市乡镇卫生院的经费没有保障。其中，政策规定的乡镇财政投入与实际需要之间有不小的差距，而且这一投入还经常被扣留、拖延以及截流。同时，市卫生局也挪用了本应用于乡镇卫生院的统筹资金。

一 财政对乡镇卫生院的投入少

姜堰市1998年实行了市与乡镇之间的分税制，乡镇卫生院下划到乡镇管理，乡镇卫生院的经费由乡镇财政负担。江堰市各乡镇对卫生院的经费投入办法是：以1997年底的财政拨款为基数，实行包干制。每年乡镇财政按照这一固定数额给乡镇卫生院拨付经费，不再增加。

这种财政投入方式是政府淡化对卫生院投入的反映。一方面，1997年底对乡镇卫生院财政拨款的基数小。当时政府财政投入主要包括人员经费、办公经费、离退休人员等人头经费方面的开支。另一方面，定额包干性质的拨款，没有自然增长机制。这两方面的因素造成了乡镇卫生院财政经费不足，设备和办公经费没有保障，乡镇卫生院职工享受的待遇也差。据介绍，2005年姜堰市卫生部门的阳光工资平均每月240元左右，但乡镇卫生院职工不能享受；夏季清凉、医疗费每人160元，乡镇卫生院职工没有享受；独生子女费、儿童入托费、住房补贴也没有；住房公积金只发放30%。总的来看，乡镇卫生院职工的工资是基本工资，就是通俗所说的裸体工资。

二 乡镇财政对卫生院财政拨付不到位

在调查中了解到，即使这一数额很少的财政投入，乡镇财政也没有按照政策执行。乡镇财政对卫生院的拨款存在着一定程度的拖延、拖欠现象。

1.乡镇财政拖延拨款

按照正常的程序，乡镇财政对卫生院的财政拨款应该是逐月拨款。但是，姜堰市大部分乡镇是一年拨一次，在年底拨款。也有一些乡镇一年拨2—3次，但这样的乡镇不多。

2.拖欠拨款

据介绍，2004年乡镇财政共拖欠31个卫生院60万元。例如，梁徐镇有1个公立卫生院，1个改制医院。乡镇合并中，王实镇合并到了梁徐镇，王实卫生院也改制为私立医院，共有40多个员工。2004年，梁徐镇财政欠王实卫生院5万—6万元。梁徐镇公立卫生院有50多人，每年的财政拨款应该在12万—13万元之间，但2004年政府财政拨款欠5万—6万元。

沈高镇也有两个卫生院。其公立医院在职人员45人，离退休人员10人，正常应得到10万元财政经费。但是，2004年乡镇财政只给了5万元，欠5万多元。据介绍，历年来，沈高镇卫生院经费都没有足额拨付。

为什么乡镇财政会拖欠乡镇卫生院的经费？姜堰市卫生局的同志说：乡镇财政状况不好是一个方面的原因，但更主要的是乡镇领导的态度。姜堰市的一些乡镇比较穷，比如大泗、桥头、大能和蒋垛。大泗镇欠债务达到了1500万元，到目前（2005年5月份）政府工作人员的工资才发到2月份。在这种情况下，乡镇政府很难及时、足额保障乡镇卫生院的经费。但是，也有一些很穷的乡镇，基本上正常下拨了卫生院的正常经费，如蒋垛镇。该镇有两个卫生院，一个是公立的，一个私立的改制医院。公立医院在职职工50人，离退休职工20人，正常的财政经费每年19万元；私立卫生院在职职工40人，离退休人员10人，财政每年应拨经费12万元。近年来，该镇财政基本没有拖欠卫生院的经费。

三 乡镇财政扣留乡镇卫生院申请的专项资金

近年来，中央和江苏省都有一些有关乡镇卫生院的项目建设资金。各乡镇卫生院可以申请立项，从而获取上级部门的资金支持。据介绍，姜堰市的乡镇卫生院每年能够申请到2—3个专项经费，每个约7万—8万元。

按照目前的项目资金管理办法，这些项目资金不能直接拨给卫生院，而是首先拨付给下级财政，然后通过财政之间的传递而到达乡镇财政所，再由乡镇财政所拨付给乡镇卫生院。但是，当资金到了乡镇财政所之后，乡镇财政所没有把这些钱划拨给乡镇卫生院。这样，乡镇卫生院费尽各种力量争取的经费不能正常使用，被扣留甚至挪用了。例如，某镇的卫生