农业是自然的弃女，但却是政府的宠儿。

——保罗·萨缪尔森

一 引言

当前经济政策的关键问题之一是与农业相关的政策。在农业这个使用土地和自然力量的特殊生产部门里，我们观察到了两个并行的进程。第一个进程是农业原材料生产和以提高生产效率、促进资本整合为目的的农业技术的现代化进程；这一进程的影响就是农业种植业中劳动力数量的减少，以及更少的人手可以生产出更多用于深加工的食物。第二个进程是最发达国家中存在着的政府持续干预以及在主要农业部门中对市场原则的限制。

欧盟实行的“共同农业政策”（Common Agricultural Policy）花费了纳税人预算中如此大的一个份额，以至于一些成员国决定改变其财政政策的优先考虑对象。而另一方面，农民的个人收入要求没有得到满足，而且不符合不同经济部门中工资平等的原则。如何在同时考虑农民的利益和所有支撑农业这一“绿色产业”特殊地位的合理因素的前提下，将尽可能多的市场力量引入进来？——这几乎是当前所有全球性农业机构和各国农业管理部门所面临的难题。

与此同时，农业部门的主要目标，即提供结构合理、价格能被消费者接受且数量充足的食品，应该确保实现。

因此，本文的目的是参考目前世界各国农业政策所面临的困境，从而揭示出决定农业政策的主要因素，并阐述笔者对全球化战略带给食品生产者的可能影响和看法。

二 全球化带来的变化

作为一种具有特殊战略意义的生产类型，农业有以下几个特点，这些特点往往被视为政府干预的前提。

· 粮食是一种特殊的产品。它以新鲜的形式出售，在待售期需要精心储藏。政府为确保本国食物供应的独立性必须持有国家食品储备。

· 从市场的角度来看，绝大多数的农产品和食品都有很低的需求收入弹性，这就意味着在发达国家里很难增加食物的销量。

· 农业生产的过程暗含着巨大的风险，这些风险来自于自然因素的影响以及作为基本生产手段的土地的特殊作用。

· 在农业企业（农场）中，我们可以看到商业活动和农户活动的融合，特别是与农户在劳动力使用和资产共享方面的融合。

· 就财政支持而言，由于费时较长的技术回报率以及个体农场支出和收入（现金）的差额，农业需要长期信贷。

· 农业生产在空间上是分散的，而消费主要集中在城市，因此带来了物流方面的问题。

在这些情况下，很多政府决定创造出一系列有助于农业企业运作的手段。从20世纪初开始，市场管制、补贴和恰当的干预就被引入到扶持农民及其家庭的经济政策中。现代发达的政策体系在农业政策上已花费了2400亿美元，但是农产品价格的变动趋势和预算扶持仍然渐趋分离（见图1）。

图1 农产品价格相对于农业补贴的变化趋势

除了全部的预算支持外，农业政策的重要组成部分是来自纳税人向农民转移支付的收入份额。来自纳税人向农民转移支付的收入份额用生产者支持等价来加以描述，PSE用占农民来自政府预算的收入的百分比来表示（见图2）。

在农业政策中使用的主要具体手段有以下几个。

· 通过市场干预体系和国家储备维持制度而实现的农产品最低价格保障机制。

图2 指定OECD国家的PSE指数

· 贸易政策工具（例如进入关税费用许可证、进口限制和其他的进口商义务等），并且实行出口补贴，虽然出口补贴从限制竞争的角度看，历来被视为最富争议的手段之一。

· 财政政策，比如在各种农业商业活动中实行的税收减免，对农民的信贷优惠或者投资补贴等。

· 通过政府项目和国家食品的国际促销活动来实施的内陆生产保护。

1958年根据《罗马条约》确立的“欧洲联盟共同农业政策”使用了所有上述政策工具，而且该政策已成为粮食生产部门中国家干预模式的象征。但是经过几十年的实践后，当初的基本目标并没有实现。

首先，那些关键的农业原材料还存在过剩，市场并没有在农民的经营活动中发挥基础性的作用。

第二，在支持土地所有者的收入政策中，直接偿付的实际受益农民只占农民总数的20%，剩下的80%并没有从他们所服务的农场中得到相等利润。

第三，这也许是最重要的一点，“共同农业政策”并没有促进农业资产集中的进程，也没有提升欧洲农业在国际市场的竞争能力。

第四，食品价格政策的实施导致了通货膨胀率的增长和全欧洲生活费用的增加，这带来了预算支出的长期增长。

有鉴于此，欧盟开始了