统筹城乡经济社会发展，作为一种全新的发展理念，要求以政府行为为主导，通过统筹方式处理好新时期的城乡关系，实现城乡、工农协调发展。但是，由于我国经济社会发展过程中长时期存在的二元结构，不可能在短期内消除，一些问题的解决，可能需要较长的过程；一些矛盾的化解，也需要采取过渡性的中间制度安排，还有一些矛盾和问题则是在推进城乡统筹过程中逐渐暴露的。对城乡统筹过程中出现的若干矛盾和问题，要善于观察，认真总结，要有新的思维，从而调整好我们的政策思路，推进城乡统筹的健康发展。

一 阶段性发展与战略选择

我国目前正处在一个十分重要的经济社会发展阶段。按照世界银行2002年《世界发展报告》的分类，人均GNP在755美元以下的为低收入国家，755～2995美元的为低中等收入国家，2995～9266美元的为中高等收入国家，9266美元以上的为高收入国家。国务院发展研究中心分析，按汇率法计算，我国人均GDP在1999年超过780美元，开始走出低收入国家行列。3041282003年我国人均GDP水平达到1000美元，开始进入工业化中期阶段。按照我国经济社会发展的中长期目标，到2020年实现全面小康目标时，要求人均GDP达到3000美元，因此，这是一个关键时期，存在着两种可能：把握得好，我国经济社会就会保持持续稳定发展的势头，有可能在短时期内跨进发展新阶段；把握不好，丧失机遇，发展则可能陷入停滞徘徊的境况。

国际经验表明，走出低收入国家并向中等收入国家迈进的时期，对任何国家的成长都是一个极为重要的历史阶段。20世纪六七十年代，一些东亚国家和拉美国家在人均GDP达到1000美元以后，相继进入经济社会发展的一个新阶段。但经历了20年的发展后，日本、韩国、新加坡等东亚国家通过调整政府行为，对经济社会发展实施积极干预，一方面促使产业结构调整和支柱产业迅速成长发展，做大经济总量；一方面努力缩小工农收入差距，减少社会冲突，追求社会公平。结果，日本在1986年人均GNP达到12840美元，韩国和新加坡人均GNP在1997年和1991年分别达到10550美元和14960美元，人均GNP分别增长十几倍，从而进入高收入国家行列304129；而巴西、阿根廷、墨西哥等拉美国家在保持投资和消费增长、控制物价上扬以及确立国家产业经济结构和发展目标等方面，特别是在缩小居民收入差距以及克服社会公平矛盾、消除社会不稳定方面，多年来政府缺乏持续稳定的战略思路，对各种矛盾和问题也没有采取积极干预政策，政府调控表现出一系列的行为偏差。简言之，拉美国家经济发展的停滞，关键在于一方面缺乏支撑国民经济持续增长的产业体系，另一方面又放任居民收入差距无限扩张，恶化社会公平指数；而政府无所作为，不能统筹经济社会发展方略的行为更强化了这种衰退的趋势，因而与东亚国家相比出现巨大落差。同样，在人均GDP达到1000美元的20年后，阿根廷1981年人均GNP只有2560美元，而1994～1995年巴西和墨西哥的人均GNP仅仅只有3690美元和4590美元，至今仍然徘徊于发展中国家行列。304129

从国内的实践看，尽管我国区域经济社会发展极不平衡，城乡统筹作为一种发展理念，早期也并没有成为不同区域各级政府的自觉行为。但沿海经济发达地区客观上拥有比中西部地区更多的经济社会资源禀赋，在改革开放过程中，率先实现现代化的发展战略，客观上要求政府作为行为主体，在城乡统筹方面表现出足够的自觉。事实上，江苏、上海城乡统筹历程可以追溯到20世纪80年代中期，从江苏苏南地区依靠乡镇企业，上海依靠联营企业，开始以工补农的实践，目前，江苏、上海已开始全面实施城乡统筹的发展方略，江苏、上海的城乡统筹可以明显地分为三个阶段。在早期阶段，当苏南地区和上海市人均GDP达到800～1000美元时，以工补农的实践主要表现在通过兴办农村工业、就地转移农村富余劳动力，并利用国家免征为社员生活生产服务企业所得税的条件，以工业生产利润补贴农业经营，建设农业基础设施，改善农业生产条件，同时开始兴办农村社会事业等；到了90年代初期，随着社会主义市场经济体制确立，经济发展环境比较宽松，江苏苏南地区和上海等地抓住机遇，大力调整生产力布局，推进农村城镇化、农业社会化，经济快速发展。这一时期，江苏苏南地区和上海的农业和农村经济结构调整力度加大，农村社会各项事业