一 背景材料

改革开放以来，中国经济持续快速发展，综合国力日益提高。按照现价和官方汇率计算，2003年，中国人均GDP首次超过了1000美元，达到1090美元，相当于中等收入国家的水平。自20世纪90年代以来，除个别年度外（1991年），中国的财政收入均保持在两位数的年增长速度，国家财力不断增强。2003年中国财政收入达到2.17万亿元，比2002年增加2800亿元。2004年财政总收入上升到2.6万亿元，比2003年增加5500亿元。但是，经济增长所创造的财富并没有有效地促进社会事业发展，没有用于提高人民生活水平和生活质量，经济和社会的发展不够协调，有相当一部分农民并没有享受到相应的经济发展成果。

改革开放以后，在追求GDP和财政收入的发展观的支配下，各级政府未能承担起它们在公共领域应该承担的职能，使中国农民在享有公共物品和基本的社会福利方面存在较多问题。

中国农村基础教育、公共卫生服务、计划生育、社会救济以及农业社会化服务体系的事权在县乡基层政府。由于多数地方基层政府财力不足，本身难以支撑社会事业方面的开支。而在以经济为中心的发展观的支配下，不管是财力不足的地方还是财力充裕的地方，都没有向农民提供公共物品和社会福利的积极性，而是急于把这些不能带来直接经济增长的部门推向市场。

以卫生和教育为例。1998～2002年，政府农村卫生资金投入总量从110.3亿元增长到151.16亿元。同期，政府对农村卫生机构的投入占财政支出的比重由1.02%下降到0.69%。由于政府预算少，即使投向农村卫生机构费用的大部分用于人头费，也只能保证职工的一小部分工资。在多数地方，县级的医疗机构都是差额财政供养单位，即财政拨款只限于机构人员工资的一定比例，一般是50%～60%，人员工资的剩余部分和奖金、福利等都由医院依靠经营收入弥补。不仅如此，由于许多县财政困难，政府在这方面也没有积极性，而县级医疗机构的创收能力又比较强，这些因素导致这一差额工资往往不能兑现。目前的县级预防保健机构，如疾病控制中心、妇幼保健所（站）一般都还是财政全额拨款单位，财政拨款能够保证从业人员的基本工资，但业务经费几乎没有。乡镇卫生院的主要职能是从事本乡镇的公共卫生工作。但是，不管是发达地区还是落后地区，多数乡镇卫生院也都是差额财政供养单位，政府财政都只是保证乡镇卫生院工作人员一部分的工资。也有一些地方对乡镇卫生院实行断奶，完全推向市场。2002年，中央卫生会议要求每个乡镇必须保留一所卫生院。伴随乡镇合并，由政府主办的乡镇卫生院也越来越少。对于村级卫生机构，中国政府财政从来就没有承担起经费投入上的责任。在改革开放之前，农村卫生室的投入主要依托于集体经济。改革开放后，农村的集体经济不复存在，村级卫生医疗机构也失去了依托，但政府没有及时弥补这一空缺，所以目前中国的多数村级医疗卫生机构都是私人诊所，完全依靠市场生存。农村卫生供给的许多指标都在逐步恶化。

在农村义务教育方面，全国大部分地区都面临着不同程度的经费缺口。据统计，2002年，全国共计新欠教职工国标工资22亿元，中西部25个省份尚有中小学D级危房4000万平方米。同时，农村中小学公用经费普遍紧张。从农村生均教育经费与全国城乡平均水平比较，同样可以发现农村义务教育投入不足的事实。2002年全国初中生均教育经费支出为1371.18元，预算为838.77元；农村初中生均教育经费支出为1013.65元，预算为666.70元。全国小学生均教育经费支出为971.47元，预算为658.44元；农村小学生均教育经费支出为797.60元，预算为558.36元。由此可见，农村初中生均教育经费支出与全国平均水平相差200元左右；小学为100元左右；而实际支出差距更大，初中为300元，小学为200元。可以想见农村义务教育投入与城市的差距更大。2004年全国人大义务教育法执法检查结果显示，农村义务教育经费投入不足。主要体现在以下几个方面：①中小学公用经费普遍不足。国家规定学生缴纳的杂费应全额用于公用经费，不足部分由县级财政预算内安排。但在一些经济欠发达地区，不仅财政预算内基本没有安排公用经费，连杂费收入也常被挪用于发放教师津贴、补贴和改造危房、偿还债务等，导致一些农村中小学无法正常运转。检查中有的校长反映，学校生均公用经费只有几元钱，还不够买粉笔