社会保障制度是人类社会文明发展的重要成果，是现代社会不可或缺的重要组成部分。从世界各国实践来看，政府在社会保障中发挥着重要作用。但由于各国情况不同，政府介入的范围和深度也有所不同。欧洲大陆各国实行的是“从摇篮到坟墓”的国家福利政策，政府扮演着社会保障制度的直接提供者和管理者角色。美国的社会保障制度从理念、政府参与度、资金筹集、受惠对象等方面与欧洲各国有所区别。笔者在美国学习期间，对美国的社会保障制度，尤其是美国各级政府在社会保障制度建设及实施过程中发挥的作用进行了专题考察，本文拟就这个专题谈一些粗浅体会，以期对我国相关制度建设有所借鉴。

一 社会保障是现代社会政府应尽的责任

在现代社会，社会保障是政府为那些没有或失去劳动能力，而且没有其他依靠的人提供的必要的生活资助，以消除或预防贫困。实施社会保障的目的不仅是为受贫困威胁的部分社会成员提供保护，而且是为全社会成员提供基本生活保障，因此，社会保障是政府应尽的责任。

（一）以农业为基础的传统社会，家庭是基本的保障单位

社会在进入工业化以前，承担救助责任的主要是家庭、宗教团体和社区。在由自然经济支撑的社会中，人的生存基本上是自给自足的，对外依存度低，风险低，而且家庭中的多代人大多居住在一起或附近，家庭拥有生存所必需的劳动力，几乎每个成员都可以从事适合自己的劳动。家庭成员上下代之间互相承担着相互帮助的责任，互相合作以满足日常生活需要，因此，家庭是最基本的保障单位。除此之外，宗教团体、社区也承担了部分向穷人提供食品、衣物、住所甚至钱财等保障责任。随着工业革命的到来，家庭救助功能削弱，已承担不了救助的责任，需要借助政府和社会的力量来提供保障，以保证人的生命的延续和再生产，保证人作为劳动者的机能得以健康延续。这也是市场经济正常运行所必需的和社会稳定所要求的。

（二）以工业化为基础的现代社会，政府应承担主要的社会保障责任

随着市场经济的快速发展和工业化、城市化的不断推进，失业、破产、疾病、意外死亡等生存风险大大增加，而且有可能降临到任何社会成员身上。在工业化社会中，工作是人们收入的主要来源，当人们找不到工作时，问题就出现了。从经济学角度讲，工作没有了，人们所依靠的收入来源就没有了；当一个人没有工作时还是一种个性问题，但当失业人数增加到一定数量时，或者说，每一个人都有可能面临失业问题时，收入的减少将直接影响到消费进而影响到生产。因此，无论从生产与消费的关系还是从社会稳定、政权稳定的角度来说，这些问题已不再是单纯的个性问题，而是成为危及社会健康稳定发展的共性问题。实践已经证明，这些问题是任何个人、团体、组织所无法承担的，只有政府有这个力量，而且也应该由政府来承担这个责任。因为，政府是社会的政府、公民的政府，政府应该对社会性问题做出积极的回应，承担起处理社会问题的职能，这是现代化社会对政府的要求。政府通过社会保障措施，向符合条件的人群提供生存和发展所需的钱、房子、教育等，可以帮助社会成员维持正常的生活，在社会上发挥更加有效的作用。当这些需要得到满足时，可以使人们重振生活的信心，促使社会更加有序、文明。因此，政府提供社会保障是非常必要的。

工业化发展为政府承担社会保障职责提供了基础。一是工业化的发展使国家经济实力增强，这为社会保障制度的实施提供了物质基础。二是工业化革命及社会化分工产生了大批依靠工资生活的产业工人，传统的大家庭变成了小家庭，家庭的帮助能力削弱。同时，照顾老人和孩子的困难加大。因此，工业化及社会化对政府承担社会保障功能提出了要求。三是社会主义、民主主义思潮的发展，要求人人平等享有社会资源权利的呼声高涨，要求政府关爱弱势群体、提供社会保障。美国前总统罗斯福任纽约州州长时就认为，“通过政府的作用，现代社会负有不可推卸的责任，保护那些已尽全力维持生计但仍做不到的人避免遭受饥饿，防止可怕的人力资源的巨大浪费”“政府必须竭尽全力救助失业人员，此举不是慈善行为，而是社会的责任”。根据著名社会福利学家埃舍·布瑞格斯（Asa Briggs）的观点，现代政府在社会保障中应发挥三个