在我国税费改革过程中，农业税减免造成了乡镇财政困难。为了解决这个问题，2000年后中央相继出台了一系列文件提倡乡镇合并，截止到2003年，全国乡镇合并到了38028个。与1985年相比，乡镇总量减少了53110个，减幅达58.27%。304265合并乡镇无疑可以减少行政开支、精简乡镇机构和人员、减轻农民负担。但在乡镇合并的过程中，也存在不少问题，比如乡镇合并影响了乡镇正常的服务功能，甚至有的地方还引发了群众集体上访事件，影响了社会稳定。

事实上，大规模的乡镇合并并非我国特定历史条件下的特殊事件，从20世纪30年代开始直到80年代末，西方各国也发生了较为普遍的地方政府合并运动。在合并过程中既有大量成功的案例，也有部分半途而废的尝试。本文试图对西方国家的地方政府合并情况做一个简单的梳理，并进行比较分析，希望以此为我国乡镇政府合并提供借鉴与启示。

一 西方国家地方政府合并的原因

本文选取西方八国作为考察对象：有北美国家的代表美国，有北欧的瑞典、芬兰、挪威、丹麦，也有南欧的法国和中欧的德国304234，还有西欧的英国；在这些国家中，美国与德国可算是联邦制的典型，其他国家则都归入单一制类型中；北欧和英国、德国可以归属到高福利的国家类型中，美国则相对更自由主义。这些国家地方政府的发展状况千差万别，但有一个共同特点，就是都发生了地方政府的合并运动。虽然合并的原因并不一致，但也并非无规律可循。概括起来大致有以下几种原因。

1.扩大地方政府规模，提高服务能力

西方地方政府尤其是农村地区的地方政府，一般都具有人口基数小、分布零散的特点。比如，1972年法国地方政府尚未进行合并，此时，市镇是它最基本的领土单位，面积与人口的差距非常大。在全部37673个市镇中，有的是大中城市，有的是小乡村，人口超过2万的只有334个，而人口少于1500人的却有35000多个，其中有24000多个市镇的人口少于500人。304214随着工业化发展，农村人口大量外流，农村市镇人口严重不足。再比如，丹麦地方政府合并前也存在地方政府规模普遍太小的情况，绝大多数都是规模较小的农村市镇，其中的常住人口仅在四五百人左右。304215芬兰在市镇合并前的1965年，共有547个市镇政府，其中包括70个城市政府和477个乡村自治市，其人口规模从100多人到50万人，悬殊非常大，近60%的市镇人口在6000人以下。304216

在合并前，这种规模过小、人口基数过少的状况成了制约地方政府提高服务能力的一个瓶颈。一方面，人口少，地方政府的税收基数就小，经济基础也会比较薄弱，就会造成地方政府财力严重不足，无法正常行使市镇政府的应有职能，市镇居民本应得到的服务无法保证；另一方面，人口过少，地方政府的服务也难以形成规模效益，会降低服务效率。要提高地方政府对当地居民的服务能力，必须保证地方政府辖区内的常住人口达到一定规模。因此，地方政府合并就成为上述西方国家增大人口规模、提高地方政府服务能力的一种共同选择。

2.提高财政能力，保障地方自治

相对独立的地方财政是地方自治机制运行的物质基础，同时财政自治又是地方自治的重要内容。304217如果地方政府的财政能力无法保证，地方自治恐怕也会流于形式。

通过合并地方政府，提高其财政能力、保障地方自治是挪威和法国地方政府合并的重要原因。挪威政府于1944年成立了一个专门委员会，以处理与地方政府机构组织有关的问题，重建地方行政管理机构成为其核心工作。1950年后，它提交了一份报告，阐明了两个地方政府改革的基本原则：①自治市政府应该在法律规定的范围内享有自治权；②自治市政府享有最低限度的经济管理权。根据该委员会的决议，“如果自治市政府缺乏必要的资源而不能在法律规定的最低限度内履行其职责，则自治市政府的设立是不切实际的”。为此，该报告提出了具体的规定：所有自治市政府必须拥有至少规模为2500～3000人的居民、商业设施、社区中心和发展全面的初等教育体系。304218该委员会认为，地方的经济实力和财政能力是建立自治市的首要条件。但在1951年，挪威共有自治市政府774个，人口低于自治市政府要求的规模（2500人）的占51%。这种地方政府数量众多、人口分散的局面严重制约了地方自治原则的实现。法国也存在类似的情况。在地方政府合并前，法国市镇众多、规模小、