一 财政管理体制的演变轨迹：分权化改革与分税制改革

从1978年中国开始进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。前三次体制改革具有一定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制，带有明显的分权化色彩；后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革。

（一）财政包干体制：分权化改革

1980年，中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和各省之间的财政分配关系方面，对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行六种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。

（二）财政分权化改革的弊端

1.地方政府行为：扶助之举还是掠夺之举？

地方财政在与中央财政的决策博弈过程中为了维护自身的财政利益，采取了机会主义的策略。当中央与地方财政分成频繁地变动且不可预期时，地方财政只关注狭隘的眼前利益，他们更倾向于利用短暂的现有政策时段不择手段地尽可能占有财政剩余。地方财政对待当地经济是掠夺式的管理。当中央对地方财政分成相对固定且变动可以预期时，地方财政会以长远眼光谋求“长远利益”。此时，地方财政实施的是扶助之举。由于分权化进程中所实施的财政包干制对中央与地方财政分成规定过于烦琐且透明度较差，导致地方财政更倾向于采取掠夺的方式管理经济。这突出表现在，地方政府对企业进行许多行政干预，牺牲效率来追求地方财政收入最大化；一窝蜂地进行小规模、高成本的投资活动，甚至推行地方保护主义，借以保护自己的税基，形成割据式的“诸侯经济”。

2.存量与增量：中央财政收入比重下降

起始于1980年的财政分权化改革是在存量不动的基础上对增量的改革；而对增量的改革，改革的先入者明显受到激励，得到了更多的好处。而由于增量一块当时很小，存量较大，所以分配上的差距并不明显。但随着分权改革的推进，增量不断变大，存量一块相对变小了，增量分配的受益者（地方财政）无论合法与否，其利益已经是变得越来越大；而增量改革的成本基本由存量一块承担，支持存量的财政支撑基本断流。304266在改革的制度设计中，中央强调的是保障既有利益，而存量恰恰是既有利益的体现；从具体的实施办法也不难看出，全国有20个省、市、自治区采取了一定五年的承包期，这也是有意识地延长财政收入存量部分的沉淀期，进而改变增量部分与存量部分的对比关系，促进财政承包制度激励作用的发挥。众所周知，进入20世纪80年代以后，无论是中国整个国民经济还是地方经济都有突飞猛进的发展，中央财政收入依赖存量和地方财政收入依赖增量的收入格局导致了中央财政收入在整个财政收入的比重下降，出现了“弱中央，强地方”的局面，中央政府在经济发展过程中的一些必要的宏观调控手段由于受制于财力支撑难以有效实施，直接诱发了80年代的数次大规模的通货膨胀。

3.税收征缴方式：中央受制于地方

在1994年分税制改革之前，中国只设置一套税务系统，无论是中央税收收入还是地方税收收入都依赖这一套人马筹集，而且这套分级的税务系统在行政上隶属于同级人民政府，也就是说中央政府的绝大部分税收是委托从属于地方政府的税务机关来征收的。根据李实和J.奈特（1996）的推算，1980年，中央直接征收的税款仅占全部税收的16%，也就是说84%的税款是由地方税务机关负责征收的。虽然随后几年中央直接征税的比例不断上升，但到1985年中央也仅仅征收了37%。由于地方政府对本地经济和企业信息掌握的充分性远远大于中央政府，导致地方税务机关滥用制度赋予其的税收减免权力，出现中央税收的收入弹性不是取决于地方经济的增长，而是取决于地方政府的征税偏好，地方政府自利型的征税偏好明显制约了中央税收收入的增长。

4.随意性：增加谈判的难度

分权化