改革开放20多年来，城市（尤其是大、中城市）在工业化、现代化的同时，修建了大量的公共设施，建成了比较完整的社会服务体系，并通过向居民提供医疗保险、养老保险、失业保险和最低生活保障等社会福利，使城市居民享受到了现代社会保护体系的福荫。而这一切在农村社区还远未实现。

这种城乡差别的现实不仅使农民只享受到比城市居民少得多的公共物品和服务，而且决定了他们的生活方式，尤其是人际交往方式，以及处理公共事务、社会事务的行为方式依然是传统的。一个农民（只要他还生活在农村社区）即使有可能享受到与城里人大致相同的现代物质文明的果实，但他的价值观（养儿防老）和社会生活方式（邻里协作）却必然要更接近于传统，因为只有传统的社会功能才是他唯一可以依赖的保障方式。

党和国家正是认识到“农业基础设施脆弱，农村社会事业发展滞后”的现实，才适时地提出了建设社会主义新农村的意见。希望通过调整国民收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，加大对农村基础设施建设的投入等惠农政策的力度，以及户籍制度改革，建立健全农村社会保障体系等制度安排的调整，去实现统筹城乡经济社会协调发展、化解城乡二元结构、建构和谐社会、建设全面小康的伟大目标。

要建设社会主义新农村，国家出台政策、投入资源必不可少，但作为社会主义新农村建设主体的农民，他们具有怎样的总体素质和精神面貌，对政策的认知程度以及实施能力如何，都将成为这项事业成败的关键。而其中农民组织化程度的高低、农村组织体系是否健全和完善则显得尤为重要。

新农村建设不同于国家的粮食直补，可以直接面向一家一户的小农，它需要农村组织的中介作用。而且这个农民组织还必须能够真正代表农民的利益，并为广大农民所信任和拥戴。因为只有这样的农民组织，才能准确地表达他们的共同需求，才能有效地利用国家拨付的各类资源去兴建各种公共设施，提供各项公共服务。因此可以这样认为，一个地区农民的组织化程度以及农村组织承上启下的中介作用的实现能力，在很大程度上将决定那个地区新农村建设成效的高低。

一 村民自治

目前在农村行使社会管理职能的农民组织是村民委员会，它是全国各地最普遍的而且是唯一的农村正式组织。

1998年11月，全国人民代表大会常务委员会通过并颁行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）第二条明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。

（一）成绩

20多年来，全国各地对村民委员会的选举产生和其行政过程中存在的问题进行了很多有益的探索和实践。在这些改革和制度创新中，围绕村委会的选举过程和选举程序的合理性展开的部分很成功、很有效，从而使村民自治在保证民主选举这方面取得了很大的进步。

农民从认识到选票的力量开始，权利意识逐步加强，渐次意识到现代法律和民主程序的威力，并尝试利用它们去维护自身的合法权益。在一个没有选举传统的国家，是村民选举使农民率先见证了中国民主和自治的滥觞。

村民自治的施行带来了农村干部发现、选拔机制的多元化，使更多的农村精英有机会施展自己的政治抱负和才能。

但三年一次的选举过后，由于各种原因，村民对村治的政治参与程度不高，加之缺乏必要的制度性安排对村委会的权力形成制衡，在如何实现“四大民主”中民主选举之外的民主决策、民主管理和民主监督方面，应该说改革还有很长的路要走。

（二）存在的问题

首先，尽管村民委员会是村民直选的，但在选举之后，它不仅掌握着事权，还掌握着村民会议和村民代表会议的召集权。由于事实上村民会议或村民代表会议在各地实践中极少被重视，村委会实际上就同时又掌握了村庄的议政权。随着普通村民参政议政的权利成为空中楼阁，村民委员会则嬗变为村庄的独裁者。村民自治渐渐异化为了村民委员会自治。

其次，现行村民自治所倡导的民主决策、民主管理和民主监督由于缺乏行之有效的制度安排而难以实现。根据《村组法》的规定，村民会议是一种保证村民委员会做到民主决策、民主管理，并接受民主监督的制度性安排。但各地的实践表明，村民会议由于召集困难，实际召开的次数很少