与计划经济时期中国的公共管理模式相比，权威式整合既有继承，又有变革。在权威式整合的多元主体中，政府仍占据着主导地位，在很大程度上保持了一元化体制的性质。显然，这种性质的保留受益于计划经济时期的政治遗产。然而，权威式整合中的“多元整合”是改革开放带来的“新生事物”。在计划经济时期，政府掌控一切，一元化体制决定了不存在政府之外的主体、机制和资源，多元整合自然无从谈起。由此可见，以“政府主导的多元整合”为基本特征的权威式整合是一种不同于计划经济时期的公共管理模式的新模式。

同样，由于“多元整合”，权威式整合呈现出与西方主流公共管理模式的相似性。因此，本书中杭州的案例也被众多学者贴上了治理^[1]、网络治理^[2]、协同治理^[3]、多中心治理^[4]等西方理论的标签。有鉴于此，权威式整合是不是西方主流公共管理模式的拷贝，是值得我们探索的问题。

一 西方主流公共管理模式

1.西方公共管理模式沿革

19世纪末20世纪初，政治和行政二分，公共行政学真正作为一门独立的学科出现。此后，伴随着实践的发展，西方公共行政理论经历了丰富的变革过程。以威尔逊的政治行政二分法、韦伯的官僚制、泰勒的科学管理等理论为基础的传统的公共行政模式几乎占据西方公共行政领域长达一个世纪。但是，自20世纪70年代开始，经济危机以及社会政治问题丛生使传统公共行政模式受到了猛烈的批判，重要的批判理论包括新公共行政理论以及民主行政理论。

新公共行政理论突破了政治和行政的二分法，突出公共行政的公共性，认为公共行政不仅要关注效率还应关注社会公平，主张建立以公民为导向的公共行政、参与式民主行政以及应变灵活的组织形式^[5]。民主行政模式由文森特·奥斯特罗姆提出，他对传统的公共行政模式进行了批判，指出传统的公共行政模式是造成美国公共行政思想危机的根源，主张用民主行政模式代替传统行政模式^[6]。民主行政理论提出了多中心、大众参与、自治、重叠管辖权等重要主张^[7]。尽管新公共行政理论及民主行政理论都试图构建一个不同于传统公共行政的新范式，但由于缺乏具体的手段和与之相对应的现实实践，因而仅仅被视为公共行政学发展中的两个运动，而不是范式^[8]。

尽管受到各种批判，但直至20世纪80年代新公共管理运动到来之前，传统的公共行政一直是公共行政学中唯一被普遍认可的范式。新公共管理以其雄厚的理论基础、丰富的现实实践，及其对传统公共行政部分理论根源的颠覆，成为公共行政领域里又一新的范式，但此范式并不是对旧范式的完全替代。直至今日，官僚制仍决定着政府部门基础性的组织形态和管理方式。

新公共管理理论在风靡欧美等西方国家之时，也遭到了多个方面的质疑，其中以新公共服务理论为代表。新公共服务理论在一定程度上纠正了新公共管理理论中的偏颇，但它一直停留在对原则的探讨上，缺乏具体的技术手段，也无现实实践的支撑，与传统公共行政和新公共管理不可同日而语，构不成替代后两者的新模式。

与新公共服务相同，20世纪90年代兴起的整体政府的实践浪潮的起点也是新公共管理。但是，整体政府的关注点不在于对新公共管理的批判，而是对新公共管理模式的完善，旨在解决新公共管理改革浪潮中产生的政府碎片化和中央政府空心化等一系列问题。应当说，整体政府的理论和实践仍在新公共管理模式的框架内，是新公共管理模式的一个新的发展阶段。

综上所述，尽管各种思潮和理论层出不穷，但西方国家的公共管理模式一直处在传统的公共行政和新公共管理两大范式内。目前，官僚制仍是政府的组织形态和管理方式的基础，而新公共管理范式主导着西方政府的行为。历经几十年的发展，新公共管理模式也已经不再“新”，尽管高度适应西方国家的社会结构，但随着社会的发展和变化，新公共管理也出现了各种问题，因而随之产生了对其进行完善或修正的整体政府的理论和实践。从传统的公共行政到新公共管理模式，再到新公共管理模式的修正——整体政府，为适应相应的时代特征，西方的公共管理模式不断发展和完善。在现阶段，西方主流的公共管理模式是处在不断完善进程中的新公共管理。

2.新公共管理及整体政府

在福利国家观念的推动下，西方国家政府的规模不断扩大、