计划生育政策作为中国长期坚持的一项基本国策，已经深入人心。但是任何社会政策都不是一劳永逸的，有其使用寿命。计划生育是我国特定历史时期的产物，是应对人口过快增长而实施的社会政策，伴随着低生育率时代的到来和人口形势的根本性变化，生育政策也应适时调整。

一 生育政策调整的社会背景

我国长期以来一直执行生育政策的主要内容是“国家干部和职工、城镇职工，除特殊情况经批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排，不论哪一种情况都不能生三胎；对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上可适当放宽”。^[1]现行的人口政策的核心内容是限制人口增长的生育政策，通过计划生育和提倡晚婚、晚育等措施，有计划地限制人口增长。计划生育政策实际上是我国现行人口政策的核心。

现行生育政策使中国在20世纪末21世纪初迎来了人口年龄结构的“黄金时期”。在控制人口过快增长、促进劳动力就业、优化资源配置等方面发挥了积极的作用。“陕西省实行计划生育30多年来，全省人口出生率由80年代初的20‰以上，下降到现在的10‰左右，妇女总和生育率由5.1下降到了1.6，全省累计少生人口约1200万，进入了稳定低生育水平的新时期，为社会经济发展营造了良好的人口环境。”^[2]但是，现行生育政策下的低生育水平，也导致了出生性别比偏高、人口老龄化、家庭养老、代际分配等一系列问题，一旦这些后果过于严重，不但不利于现实人口问题的解决，甚至可能给未来社会发展带来一定的困扰。

人口计划必须根据人口现象的长期、持续的发展来判定。计划生育控制人口增长，减少出生人口数量，所带来的巨大社会效益与现行制度下的环境密切相关。实行计划生育的初衷是控制我国人口过快增长，完善人口结构。其控制作用，终将要在经济发展，物质、文化条件大大改善的情况下，趋于稳定。伴随着人口形势的变化，低年龄组人口和适龄劳动人口比例下降，老年人口比例大幅提高，“人口红利”结束，人口形势的发展现状，已经不能满足现代社会发展的要求，逐步调整生育政策势在必行。2013年11月15日，十八届三中全会上正式提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这是“单独二孩”政策得以推行的政策依据。为适当增加劳动年龄人口数量，降低老龄化比例，陕西省政府经过深入调研、测算，确定陕西放开“单独二孩”政策，人口增长给公共资源带来的压力在可控范围之内。于是最终决定从2014年3月1日起，陕西不分地区、不限年龄、不设间隔，实施一方是独生子女的夫妇可以生育二孩政策。据陕西省计生部门统计，目前陕西省一孩家庭425.8万个；全省单独夫妇43.3万对，已生育一孩的11.4万对，其中处在20～40岁的10.6万对，未来10年内平均每年将新增约5万对单独夫妇。预计政策调整后一个时期，全省平均每年多出生人口4万左右，提升人口出生率约1个千分点，陕西仍处在低生育水平。^[3]

30多年的计划生育工作以控制人口增长为主要任务，已经在人口和计划生育系统中形成普遍共识。但是在30年后的今天，人口结构发生了大的变化，生育政策顺应时代需要进行了调整，单独二孩政策的实施，要求我们必须跟上经济、社会发展的脚步，以发展的眼光认识人口发展问题。随着低生育水平的逐步稳定和中央机构改革的推进，人口计生工作也需要转型。基于此，我们需要重新认识新形势下计划生育工作的转型变化，并在新的时代背景下给予陕西计划生育工作新的发展定位。

二 新形势下计划生育工作的发展转型

经济迅速增长、生育率惯性下降的新的社会形势下，计划生育工作顺应社会发展大势，与时俱进，在工作思路、内容、模式等方面呈现如下变化。

（一）实现人口计划生育由管理到服务的适时转型

传统的计划生育以行政手段强制管理，“处罚多生”，“奖励少生”，依靠行政命令严格控制人口数量增长。新时期计划生育的控制作用，在经济发展，物质、文化条件大大改善的情况下，趋于稳定。从2013年下半年开始，国家决定放开单独二孩，2014年3月1日，陕西省内正式实施单独二孩政策。人口计划生育的基本工作思路和管理方法适应时代发展和国家社会政策发展需要，