住房问题是关乎民生的重大问题。为改善中低收入群体的住房条件，我国先后制定了一系列包括棚户区改造在内的政策措施，有力促进了社会和谐和经济发展。随着新的矛盾和问题的涌现，住房问题特别是棚户区改造又面临着新的挑战。棚户区是指城市规划区范围内，房屋建筑密度大、结构简陋、质量差、年久失修、安全隐患大（包括经房屋鉴定机构鉴定为C、D级的危旧房屋），使用功能、配套设施不完善的住宅区域。包括国有土地上棚户区和集体土地上棚户区（原城中村）。其中，前者包括城市棚户区、工矿棚户区、危旧房等；后者是指在城市建成区范围内集体土地上，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。一般来说，棚户区内治安、消防等社会问题突出，对城市形象和社会稳定带来极大负面影响，需要加快推进棚户区改造（即以改善人民群众居住环境为前提，在确保公共利益、维护社会公平的原则下，落实城市总体规划、增强城市功能、提升城市形象，强调改造主体多元化，寻求经济、物质环境、社会及自然环境可持续发展的综合效益的城市更新行为）。

棚户区改造是一项重大的民生工程和发展工程。加快棚户区改造，是改善民生的硬任务，也可以有力拉动投资、促进消费，是以人为核心的新型城镇化的重要内容。近年来，陕西省在棚户区改造工作上结合实际、借鉴经验、突破创新，形成了一种颇具特色的改造模式，积累了西安棚户区改造的经验，在全国成了先进典型，受到了广泛好评。另外，陕西棚户区改造在取得良好经济和社会效益的同时，也面临诸多问题和不足，既需要谨慎精心对待，又需要大胆创新实践。

一 陕西省近年来棚户区改造现状

陕西作为一个西部欠发达省份，棚户区改造任务繁重而复杂。从西安来看，根据资料统计，西安市城六区有行政村共计624个，人均耕地在0.3亩以下的城中村有326个，所涉土地21.6万亩，涉及人口13.1万户46万人，建筑面积6797万平方米。从全省来看，除了城市棚户区以外，棚户区还包括大量的国有工矿棚户区、林业棚户区、国有垦区危房等。陕南、陕北、关中各地情况不一，改造面临的问题也不尽相同，自然困难重重。

2007年，陕西省棚户区改造工程正式启动。2008年以来，陕西认真贯彻落实省委省政府关于棚户区改造的决策部署，把棚户区改造作为保障性安居工程的重要内容，抓住机遇，扎实推进。截至2013年底，全省已实施各类棚户区改造39.9万户，竣工16.6万户（套），竣工率41.6%，分配入住15.4万户，入住率92.77%。全省累计完成投资222.3亿元。有效解决了约120万人的住房困难问题，大力缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长和社会和谐。归结起来，陕西省的主要做法包括以下几个方面。

（一）建立了一套比较健全的组织机构

为加强全省廉租住房建设、各类棚户区和农村危房改造工作，2009年陕西省成立了以分管副省长为组长，省住建厅、发展改革委、财政厅、国土厅等为成员单位的保障性安居工程协调领导小组，各成员分工明确。省住建厅负责全省棚户区改造规划编制、年度任务分解、综合协调、项目推进和目标责任考核；负责出台规划、建设、管理的相关实施意见；会同省发展改革委、省财政厅等部门积极向国家争取棚户区改造项目计划、政策和资金等支持。省发展改革委负责煤矿棚户区改造项目的落实和任务分解、实施工作。省林业厅负责林业棚户区、国有林场危旧房改造工作；省农垦局负责国有垦区棚户区改造工作。省财政厅负责落实省级补助资金。省国土资源厅负责完善土地供应政策，做好每年新增建设用地计划下达和土地审批工作。税务、工商等部门切实落实了相关减免和支持政策。各成员单位各司其职，紧密配合，各市（区）高度重视，抢抓国家大规模推进棚户区改造的机遇，均成立了棚户区改造机构，负责具体棚户区改造工作的组织实施。例如，西安市成立了西安市棚户区（城中村）改造办公室，宝鸡市成立了宝鸡市旧城改造工作办公室，商洛市成立了商洛市旧城改造办公室等。

（二）制定了一套比较完善的责任制度

为了切实落实好棚户区改造工作，陕西省明确了省市县各级的责任，省级政府对全省棚户区改造工作负总责，市、县级政府具体负责实施棚户区改造项目。各级政府强化措施，层层分解任务，形成一级抓一级、