我国社会救助制度经过十多年的发展，筹资渠道、救助标准、救助内容都得到了快速发展，实现了从单一生活救助到多样性综合救助的转变。由中央和地方制定实施的社会救助制度已达十多项，形成了保障城乡困难群众基本生活的全方位、多层次的安全网。特别是2014年5月1日施行的《社会救助暂行办法》，从国家法律上确立了社会救助的地位作用、基本原则、主体责任、制度安排、基本程序等，既为保障公民基本生活、维护公民基本生存权益提供了法制保障，也为政府各部门依法救助和社会力量有序参与社会救助提供了法规依据，明确了行为规范。近年来，铜川市在中央和陕西省社会救助政策框架下，结合铜川经济社会发展的实际，着力完善社会救助制度体系。本文通过全面梳理铜川市民政社会救助政策发展状况、取得的经验与面临的挑战，以期寻找更适合当地民政社会救助政策的发展思路与对策建议。

一 社会救助政策发展状况

近年来，铜川市经济社会快速发展，人民生活水平与幸福感不断增强。据陕西信息中心发布的全省各市综合竞争活力水平的综合评价显示，2013年铜川城市综合竞争活力在全省排名第六，其中经济发展能力和公共服务能力更具优势，均排全省第三位。据《2012～2013年度陕西省各市居民幸福指数评价报告》显示，铜川市居民幸福指数高于全省平均值，属于典型的生活质量型幸福，其中居民生活质量、居民生活条件连续位居全省第二，社会保障水平、教育条件位居全省首位，公共卫生条件位居全省第二，出行条件和人居环境均位居全省第三，公共卫生质量中的农村卫生厕所普及率全省第一。在社会救助方面铜川市各项工作也有明显的进步，主要表现在以下几个方面。

（一）经济与财政收入增长促进了社会救助事业发展

近年来铜川市经济获得快速发展，数据显示（见表1），2010～2013年经济总量同比增长速度剔除价格因素保持在13%以上，2010～2012年甚至在15%以上，财政总收入也有较快增长，社会保障和就业支出逐年提高，2013年支出比例甚至达到了28.8%的水平，社会保障水平的提高为社会救助事业发展提供了最重要的资金保障。

表1 2010～2013年铜川市经济发展与社会保障支出状况

近年来，铜川市民政部门以保障和改善民生为重点，建立健全了以城乡最低生活保障制度为基础，救灾救济、五保供养、医疗救助为补充，其他专项救助制度相配套的覆盖城乡的新型社会救助体系，使城乡各类困难群众的生活得到有效保障。据铜川民政部门数据统计（见表2），截至2014年9月底全市民政社会救助人口总数为93767人，约占全市总人口的11.3%，全市“四县一区”救助人口比重印台区、王益区较多，耀州区与新区救助比重较低。

表2 2010～2014年铜川市各地财政收入与民政社会救助状况

民政救助资金主要来源于中省划拨、市级配套和县级配套，其中以中省划拨为主，平均占比为70%～80%，市级与县级资金配套比各为10%左右。从数据上看（见表3），中省划拨、市级配套和县级配套都保持了逐步增长的态势。

表3 2010～2014年铜川市社会救助资金来源分布

（二）“应保尽保、按标施保”的低保制度不断完善

铜川市民政部门在上级民政部门指导下，主动适应社会发展需要与城乡贫困人群的实际情况，加强最低生活保障制度建设与措施创新，夯实社会救助政策基石，主要做法有以下几点。

在低保制度完善方面，2013年在全省率先以市政府名义出台了《铜川市关于进一步加强和改进最低生活保障的实施意见》，进一步加强对最低生活保障规范化管理工作和能力建设，同时结合实际制定了《铜川市城乡居民最低生活保障工作规程》，从保障对象的认定条件、申请、受理、审核、审批、公示、家庭经济状况核定、资金的管理与发放、日常管理、监督监管等方面都做出了详细的规定。

在具体政策完善方面，一是印发了《关于对城乡低保对象中的特困人员实施分类施保有关问题的通知》（铜民发〔2014〕7号），对城乡低保家庭中的城市三无人员、70周岁以上老年人、儿童、重度残疾人、重病患者、单亲未成年人、哺乳期妇女及非义务教育阶段学生等8类人群实行分类施保，使有限的低保金发挥最大的使用效率。二是制定下发了《铜川市最低生活保障对象复审排查工作方案》，明确全市各区县低保复审排查工作任务与对低保对象家庭入户走访。三是