进入21世纪以来，中国城镇化的高速发展引起了世人的关注。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨说：中国的城市化和以美国为首的新技术革命，将成为影响人类21世纪生活的两件大事。中国的城镇化既是工业化发展的结果，又是政府主导下为拉动GDP增长的土地城镇化，由此产生了诸多负面效应。党的十八大尤其是十八届三中全会以来，国家提出了走中国特色新型城镇化道路的战略决策，中央城镇化工作会议通过的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》则将其具体化。2014年5月，江苏省召开城镇化工作会议并通过了《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014～2020年）》，也明确提出江苏未来推进新型城镇化和城乡发展一体化的总体目标、重大任务、空间布局、发展形态与发展路径，以及体制机制改革的主要方向和关键举措。扬州市如何根据中央和江苏省城镇化工作会议特别是新型城镇化规划的精神，走出一条既符合国家和江苏省有关新型城镇化和城乡一体化的基本要求，又具有扬州自身特色的新型城镇化与城乡一体化道路，成为当今扬州经济社会发展中的重大课题。

一 坚持新型城镇化与城乡一体化的扬州特色

新型城镇化与城乡一体化建设是以习近平同志为首的新一届中央政府的重大治国方略，也是未来推动中国经济社会发展的重要战略举措。中国人口众多，地域广阔，各地自然条件、历史、文化、经济发展等方面的差异较大。遵循新型城镇化与城乡一体化的基本要求，同时又与本地发展实际紧密结合，是各地推进新型城镇化与城乡一体化建设的必然选择，扬州亦不例外。

我国人多地广，各地自然条件、人文历史、经济发展等方面的差异巨大，这决定了推进新型城镇化与城乡一体化没有可能、没有必要而且事实上也不应该有一个固定的模式。将新型城镇化与城乡一体化的基本要求——“新型关系”“新型着力点”和“新型路径”与本地实际有机结合起来，走特色化之路，是区域推进新型城镇化与城乡一体化的基本架构，也是最优选择。对于扬州来说，要在把握“新型关系”和“新型着力点”的基础上，充分考虑以下市情，努力走出有扬州特色的新型城镇化与城乡一体化之路。

（1）既处于中心又属于外围的特殊区位。从全国来说，扬州处于国家“一弓双箭”^[1]区域战略布局中“弓”的中部、“箭”的前端，是全国的中心地区，由此也成为全国人口流动的重要目的地之一。同时，扬州又处于中国三大城市群之一——长三角城市群的外围，这一城市群中上海、南京等特大城市，包括苏南城市会产生巨大的极化效应，扬州本地人口向这些发达城市转移的倾向非常明显。据扬州市公安局公布的数据，2013年全市户籍总人口为4598448人，而据省统计局评估，确定扬州市2013年常住人口为4470000人，两者相差128448人，这意味着扬州市外出人口多于外来人口128448人，这种户籍人口大于常住人口的格局是扬州进入21世纪后的常态现象，符合人口从外围区域流向中心区域的一般规律。这一区位及人口流动特征表明，扬州在新型城镇化建设过程中，一方面，要结合本地实际，完善和优化城镇空间布局，促使区域外部与长三角城市群融合发展，区域内部形成以中心城市—卫星城镇或中心城镇—重点城镇—一般城镇互为架构的城镇体系，层次分明、特色鲜明，既相互支撑又相互补充；另一方面，要将大力完善和提升城镇功能，不断优化城镇的环境和品质放在重要位置，这比城镇规模扩张更为迫切、更为重要。只有城镇具有现代化城市的功能、优美的环境和独特的文化品质，才有可能对农业转移人口产生吸引力，从而稳步扩大城镇的人口聚集规模。否则，有可能产生有“城”无“市”的局面。

（2）处于向工业化后期过渡阶段的人口稠密区域。扬州是我国东部人口最稠密的地区之一，2013年户籍人口达到4598448人，每平方公里达到693人，远远高于全国每平方公里126人的水平，略低于全省每平方公里767人的水平，但考虑到扬州水域面积大（占总面积的27.6%）的特点，实际上，扬州人口稠密度还高于全省平均水平。而且，2012年扬州人均地区生产总值首次超过1万美元。按照国际通用标准，这标志着扬州整体进入工业化中期向后期过渡阶段。按照世界银行标准，这是从中等收入发展阶段进入中等富裕发展阶段的标志。很显然，在这样一个经济发展处于