我国从1980年开始大力提倡一对夫妇只生一个孩子政策。30多年来，扬州市累计少生300多万人，人口过快增长的势头得到了有效控制，缓解了对资源环境的压力，促进了经济社会可持续发展，为全面建成小康社会奠定了坚实的基础。

近年来，人口结构性矛盾日益成为影响经济社会发展的重要因素，人口老龄化、出生人口性别比偏高、劳动力资源减少、社会赡养系数提高等结构性、区域性、长期性问题开始显现。加之扬州市多年来一直实施农村“单独两孩”政策，“城乡二元”生育政策矛盾较为突出。

2014年3月28日，江苏省第十二届人大常委会第九次会议审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于修改〈江苏省人口与计划生育条例〉的决定》，“单独两孩”计生新政在江苏正式实施。扬州市与江苏省同步实施“单独两孩”新政。启动“单独两孩”政策，逐步调整完善生育政策。

一 生育政策调整与扬州市未来人口发展

生育政策调整的目的，既要控制人口过快增长，又要缓解少子化和老龄化给人口、经济和社会带来的不利影响。

从生育政策调整的范围来看，主要是针对城镇居民。因为多年来对城镇居民执行严格的“一孩”生育政策，而农村“单独家庭”允许生“二孩”，就产生了城乡生育差距。城乡有别的生育政策对城镇居民来讲也是不公平的，也不利于人口素质的提高，随着城镇化的不断扩大和城乡户籍一体化的逐步发展，人口生育政策也向城乡一体化发展。

从生育政策调整的幅度来看，只是作了小幅度的微调。生育政策的调整采取渐变的方式，没有较大规模的调整，全面放开两孩生育政策的时机尚未成熟。扬州市的人口规模还处于增长态势，只是增长速度放缓了，一旦全面放开，生育率反弹的概率很大，因为目前的低生育水平是在严格的生育政策下实现的。

实施“单独两孩”新政后，首先会导致扬州市短期内出生人口明显增加。据统计，1986～1993年，扬州市曾出现过一个长达8年的人口出生率较高的时期，当时每年出生率都超过了10‰，峰值出现在1989年，出生率高达15.23‰，受人口惯性作用的影响，在这8年中出生的女孩在2014年后刚好进入生育高峰年龄，生育旺盛期妇女人数增多，加上“单独两孩”新政的实施，累积的单独家庭政策性补偿生育叠加，导致扬州市育龄妇女的生育率短期内有显著的回升，但回升的幅度是有限可控的，完全在可承受的范围之内。

根据扬州市“单独两孩”目标人群生育意愿调查汇总，截至2014年9月底，全市符合“单独两孩”目标家庭有33300户，其中广陵、邗江符合条件的家庭户较多，但由于现代年轻夫妇生育观念的改变和家庭养育孩子成本的提高，调查的目标人群生育意愿不高。据预测，未来两三年内扬州市每年将增加3000人左右的出生人口（见表1）。

表1 “单独两孩”目标人群生育意愿调查汇总

“单独两孩”政策实施会导致出生人口增加，对扬州市未来人口的规模、素质、结构和分布产生一定的影响。

（一）人口规模

21世纪以来，由于计划生育政策的全面深入实施及人们生育观念的转变，人口增长速度得到有效控制。截止到2013年底，全市户籍总人口为459.84万人，比2001年户籍总人口（451.59万人）增加8.25万人，年均增加0.66万人。“十二五”期间，受人口老龄化和出生小高峰的双重影响，扬州市人口自然增长基本呈现零增长，机械增长成为影响扬州市户籍总人口变化的重要因素。随着“单独两孩”新政的实施，出生人口明显增加，导致扬州市未来几年户籍人口总量继续保持增长趋势，总人口峰值时间推迟。

（二）人口素质

21世纪以来，扬州市人口文化素质有了明显的提高，文盲、半文盲人口比重大幅度下降，同时人口受教育程度不断提高，每10万人口中拥有大学学历的人数不断增加。“十二五”期间，全市出生缺陷发生率总体低于“十一五”期间（见表2）。特别是“单独两孩”新政的实施，主要针对城镇居民，城市的医疗和教育资源比农村有优势。据调查，扬州市符合“单独两孩”新政再生育申请者主要集中在机关事业单位或大型企业，这些人群通常接受过高等教育，收入也更加稳定，而其子女也有更多机会接受良好的家庭和社会教育，为未来提供人才储备，从而有利于扬州市未来人口素质的提高。

表2 扬州市“十一五”以来出生缺陷发生情况

（三）人口结构

1.家庭结构

家庭结构主要包括