大型居住区建设是上海市健全住房保障体系、解决中低收入家庭住房困难的重大民生工程，也是推进城乡一体化和市域城镇化的重大举措。近年来，随着大型居住区的建设快速推进并取得明显成效，公共服务相对滞后、管理水平较低、就业机会欠缺、居民心态失衡等诸多问题也逐步显现，反映出大型居住区导入人口的特殊性、建设的速成性对现行社会管理模式提出了新挑战。本文对上海一些大型居住区的社会管理创新问题进行专题调研，并提出相关对策建议，供有关部门决策参考。

一 进一步提高居民满意度要求大型居住区加快社会治理创新

（一）大型居住区的内涵

大型居住区（下称“大居”）是指用地和人口规模较大、以保障性住房为主体的城市社区。2003年起，上海共在九个郊区县确定了47个大型居住社区建设基地。其中已建成和在建的34个，总规划用地106平方公里、规划人口235万。随着“大居”建设的全面推进和陆续投入使用，社会管理方面的问题逐步显现。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“创新社会治理体制，改进社会治理方式”。2014年全国“两会”期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时特别强调：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，加强城市常态化管理，狠抓城市管理顽症治理”，并要求上海努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。“大居”作为上海健全住房保障体系的重大民生工程和推进城乡一体化和市域城镇化的重要抓手，其社会治理创新具有重大的社会经济意义。

国外对社区治理的研究横跨社会学、管理学、政治学等多个领域，其中运用较多的有治理与善治理论、社区主义理论、社会资本理论、管理决策理论、多元政治论等。与“大居”相关性强的，国外有对大型保障房集聚区的治理研究，如Anne Power（1993）^[1]对欧洲多国“大居”的考察，结论是由于缺乏同步的社会规划和后期的有效治理，这些社区最终都迅速走向衰败，沦为问题丛生的贫民窟。国内理论界的研究主要集中在三个方面：第一类是对“大居”特征、存在问题和管理对策的研究。施蔷生（2013）通过对“大居”的特征进行系统分析，从完善“镇管社区”、健全保障房管理体系、探索建立网格化平台几个方面提出了对策。彭善明（2012）^[2]从社区管理和管理创新的角度分析了“大居”管理面临的困境，并从积极创建社会组织、鼓励居民多元参与方面提出了解决之道。第二类是对“大居”规划设计功能定位的分析探讨。朱锡金（2011）^[3]从理念探讨的角度指出，“大居”本质上是新城区，既是建设工程，也是社会工程。师武军（2013）从技术角度对“大居”规划设计的指标、规划编制与实施的互动、规划选址的原则等进行了探讨。第三类是人大、政府等国家机关从实务角度进行的调研。

纵观目前的研究，缺少对“大居”治理结构的深入探讨，对“大居”实践中的“镇管社区”管理体制的类型、特征及局限认识不够，也缺少大范围内、不同类型大型居住区的调查与比较探讨，降低了成果的适用性。这很大程度上由于“大居”是新生事物，因此尚未引起学术界广泛关注。

（二）大型居住区社会治理的居民满意度有待提升

“大居”作为一项惠民利民的民生工程，受到了入住居民强烈的支持。但大居不仅是一项建设工程，更是宏大的社会工程。随着大居建设工程不断推进，各大基地陆续交付入住，入住居民满意度较低的问题逐步显现。据上海市社会调查中心华东师范大学分中心的问卷调查显示：满意新社区生活的居民仅占47%。这表明构建符合大型居住社区特点的社会治理模式，使民心工程真正“深入民心”，成为当前及今后一段时间内的重要课题。从居民不满意的原因看，主要涉及以下几个方面。

1.公共服务配套相对滞后

公共服务配套一直是大居居民最主要的不满来源。为此，2012年市政府专门下发了《关于加强上海市大型居住社区行政管理和公共服务资源配置的若干意见》等政策，提出了将大型居住社区配套设施建设项目纳入“快速审批绿色通道”，大幅提高文化、卫生设施的市级补贴资金等多项重要举措。根据前述调查，约半数的居民认可这一年来公共服务设施的改变。但这与居民实际需求和期望相比