党的十八大提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加大社会组织党建工作力度，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。进一步探索枢纽型社会组织党建工作，推动枢纽型社会组织发展，发挥枢纽型社会组织作用，是贯彻落实十八大精神的新课题。

一 枢纽型社会组织的内涵和外延

（一）“枢纽型社会组织”概念的提出

“枢纽型社会组织”概念首次见诸官方文件是在2008年9月。中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室出台《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，提出要“构建枢纽型社会组织工作体系”。2009年3月，北京市社会建设领导小组颁布《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》。近几年，天津、南京、大庆、云南、浙江、广东、湖北等地，纷纷认同“枢纽型社会组织”概念，并推进相关工作。

但是，课题组在调研上海枢纽型社会组织发展历程的时候，本市相关部门、专家学者认为，上海是“枢纽型社会组织”概念的发源地。2003年，上海在部分街镇探索建立民办非企业单位性质的社区民间组织服务中心，作为区域内社会组织的枢纽式管理平台。2005年，上海市委关于非政府组织专题会议和市委常委会提出要求，探索一个按照中央精神、符合上海实际、具有特大型城市特色的非政府组织管理“平台”和办法。2006年，在经过深入调研，吸收市社联、市科协等传统枢纽型组织实践经验的基础上，上海市明确提出“枢纽式管理”试点工作，并把这项工作列入2006年度市委重点工作之一。市委组织部、市社会工作党委、市社团局联合下发《关于加强民间组织^[1]发展与管理试点工作的意见》，围绕功能定位、提供保障、党的建设等三个方面开展民间组织枢纽式管理试点，在部分区域和领域开展民间组织探索和创新社会组织管理体制。所谓“枢纽式管理”，就是在政府管理部门和社会组织之间设立一个组织载体，通过该载体服务和管理一个系统、一个领域的社会组织，行使一部分党和国家授权或委托的职能，并把社会组织的需求、意见和建议向政府部门反馈，使其成为“加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚团体会员的载体、实现合作共治的平台”。这个“支撑、依托、载体、平台”的社会组织，就是“枢纽型社会组织”。鉴于此，课题组认为，由枢纽型社会组织进行枢纽式管理，是上海在我国社会建设和社会管理方面的首创。

（二）“枢纽型社会组织”的内涵

“枢纽型社会组织”概念的提出，只有不到十年时间，其理论研究并不深入。北京市《关于构建“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中指出：“枢纽型”社会组织，是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。中国人民大学公共管理学院教授崔玉开把这一定义解释为：“枢纽型”社会组织是由政府权威部门认定的，在现有的社会组织体系中获得中枢与超然地位，从而代替政府对其他社会组织进行管理与指导、服务的社会组织。^[2]

所谓“枢纽”，是指门户开合之“枢”与提系器物之“纽”，引申为事物的关键之处、事物之间联系的中心环节。结合上海推进枢纽型社会组织的实践，本课题组认为，“枢纽型社会组织”内涵的诠释是：依照国家法律法规，由同一区域、同一领域、同一系统社会组织自愿自主成立的，以服务为导向、合作为纽带、联合为方式、党建为引领，承担相关转移性政府管理职能的社会组织。

（三）“枢纽型社会组织”的外延

上海“枢纽型社会组织”的外延可以有三种划分法。（1）以历史背景划分，为两大类：一是传统枢纽型社会组织。如工青妇等人民团体和群众组织，具有历史长、半官方、体系完整、覆盖面广等特点。二是新兴枢纽型社会组织。如市企业联合会、企业家联合会、经济团体联合会等社会团体，具有时间短、民间性、公共平台、自主性强等特点。（2）以组织性质划分，为三大类：一是具有枢纽功能、发挥枢纽作用的政治性人民团体和群众组织；二是行业协会或联合会等的社会团体类，如静安区社会组织联合会等；三是社会（民间）组织服务中心等的民办非企业单位类，如普