党的十八大提出“推动城乡发展一体化”，按教育优先的发展规律，城乡教育尤其义务教育发展必须首先实现一体化。上海一直把推进义务教育均衡发展作为全市教育工作的重点，采取了一系列措施，也取得了很大的成效。2014年上海成为全国第一个整体实现县域义务教育均衡发展的省市。但由于存在种种机制障碍，上海市区域间、学校间的义务教育资源差距仍然很大，严重影响了上海教育公平的实现和区域经济社会一体化的进程。

一 上海义务教育资源区域间、学校间差异的主要表现

上海义务教育资源城乡差异主要表现在教育资源的总量和质量在不同区域、不同性质学校的分布仍欠均衡。

（一）义务教育资源规模区域差异大，郊区资源供需矛盾突出

图1 2005年、2013年上海小学、初中每位专任教师负担学生数变化

郊区专任教师负担比中心城区重。图1数据显示，2013年上海近郊区小学、初中每位专任教师负担学生数都是最多，分别为17.3名、12.8名，其次是远郊区，而中心城区最少，分别为13.1名、11.2名；从2005～2013年变化看，近郊区、远郊区县小学专任教师负担学生数都增多，而中心城区都减少，但各个区域初中专任教师负担学生数都减少。

郊区中小学班额达标率较低。据上海市教委统计，2012年上海全市各区县中小学班额达标率（每个班学生为40人及以下），都是中心城区最高，近郊区次之，而远郊区最低，其中奉贤的小学、初中达标率分别仅为12.6%、37.8%，为全市最低，特别是城乡结合部小学“超标”现象非常严重。

（二）优质教育资源分布区域差异大，郊区尤其远郊区优质教育资源缺乏

优质中小学主要分布在中心城区。2013年美国华盛顿的中国研究中心发布了中国大陆500所最佳小学排名，在上海上榜的49所小学中，中心城区有46所，近郊区3所，远郊区无一所小学上榜^[1]。另据不完全统计，2013年上海12所市重点小学全部分布在中心城区；12所市重点初中，有11所在中心城区，1所在近郊区，远郊区没有。

（三）民办农民工小学与公办小学差距大，教育质量仍然偏低

据上海市教委统计，2012年在上海接受义务教育的外来在校生达到了53.8万，其中13.6万在157所政府购买服务的民办小学就读，占外来义务教育阶段在校生的25.3%。与公办小学相比，这些民办小学无论是硬件设施还是师资水平都仍然比较差，教学质量仍然比较低。尤其是民办小学师资水平与公办小学差距非常明显。从来源地看，民办小学专任教师非上海户籍占绝大多数（96.6%），而公办小学则恰恰相反；从年龄看，民办小学刚毕业的年轻教师多，另外还有部分是返聘的退休老师（5.9%）；从文化构成看，民办小学专任教师大专文化程度者超过三分之二，还有8.5%仅为高中及以下文化程度，而公办小学77.2%的专任教师具有本科文化程度，研究生也占了一定比例；从职称构成看，民办小学专任教师超过八成没有评职称，而公办小学则95.4%都有职称，其中小学一级、小学高级职称分别达到了44.0%和14.8%。（见表1）

表1 2014年上海三所民办小学与三所公办小学专任教师情况对比

二 上海义务教育资源区域、学校存在差异的机制障碍

上海在义务教育投入、资源空间配置、资源区域协调以及民办小学管理方面存在机制方面的障碍，是造成义务教育资源城乡差异的主要原因。

（一）“两级管理，以区县为主”义务教育管理体制造成投入的区域差异

上海义务教育实行“两级管理，以区县为主”的管理体制，在投入上以区县为主，市级财政的调控力度有限。由于各区县经济社会发展不平衡，因而教育经费投入也存在差距，这是造成教育资源区域差异尤其是优质教育资源区域差异的根本原因。

1.中心城区生均教育经费普遍高，而郊区尤其是远郊区普遍低

如表2所示，中心城区的8个区无论是小学还是初中，无论是生均教育经费还是生均公用经费的排名都比较靠前，近郊区的4个区排名在中间，而远郊区的5个区县基本上都排在最后面。

表2 2012年上海小学、初中在校学生人均教育经费及排名

2.生均教育经费投入区县差距大，且趋于扩大化

2012年上海小学、初中最高生均教育经费投入是最低投入的倍数分别达到了3.4倍、2.7倍；与2005年相比倍数扩大且绝对值的差距也在扩大；另外，小学差距比初中大。（见表3）

3.生均公用经费投入区县差距更大，总体也趋于扩大化

2012年上海小学、初中最高生均公用经费是最