一 征地农民社会保障制度：理论、模式和问题

（一）社会保障：理念导向抑或工具导向

理念导向的社会保障制度，其目标是财务保障和人民安心，由此进行相应的制度设计中主要目标是社保制度的财务可持续性和制度的效率与公平，再据此进行相应的政策安排以及相应的措施落实。

工具导向的社会保障制度则有明确的工具性目标，不考虑社会保障制度本身的功能、任务，而主要让社会保障制度为其他任务服务。因此制度设计考虑因素短期化而非长远化，制度开放随意性大、规范性差，受政府人为因素影响多。

如我国的社保制度建立之初的目标是为国企改革服务，制度设计为企业和个人缴费，社会统筹+个人账户，而社保制度的财务可持续性目标等当时并不重要，直到如今才被提到议事日程。社保制度建立之初是为解决下岗工人问题，此后解决老龄退休人员退休金低问题、解决退休和在职收入差异问题等都试图通过这一工具来解决。上海2003年实行的镇保制度，在建立之初也设定了三个明确目标：降低商务成本，为城保改革探路，解决征地农民历史遗留的保障缺失问题。工具性制度设计最大的问题就是时效性和短暂的功能性，对制度设计本身因素的忽略所产生的问题会随着时间流逝日益凸显，因此打补丁式的补救方法层出不穷。

（二）征地农民就业保障问题：四重问题叠加

一是由来已久的城乡差异中的农民问题，已形成固有的差距，这需要在发展中解决，且其主要是收入分配格局问题，并非社保制度主要任务。

二是改革开放以来各时期农民土地征收中的各种问题，如开发发展中的急功近利、损害农民利益等问题；加上开发时期不同，造成农民从征地中所获利益不同，这一历史遗留问题和发展进程中的问题，需要多部门、多方法协同，逐步消化解决，这需要综合解决，也并非社保制度的主要任务。

三是农民保障制度缺失问题：原来是依靠土地和家庭养老，没有社会性养老制度安排。直至近期刚刚解决，建立了新型农民基本养老保险制度和如今整合的城乡居民基本养老保险，但征地农民保障归属留待各地自行确定。

四是上海镇保制度设计特有问题，其工具性的权宜性需要纠正、弥补，并与现有的制度框架相衔接（职工保险和居民保险）。

（三）国内已有的征地农民养老保障的四种模式

1.“农保模式”

其基本思路是将被征地农民纳入新型农村养老保障体系。这种模式就是在进一步推进新型农民养老保障体系建设的基础上，将被征地农民纳入这个保障体系中。“农保模式”在实践操作中比较灵活，根据当地经济社会发展水平，因地制宜地确定入保标准，比如辽宁省。总的来看，“农保模式”实际上是一种“离土不离乡”的养老安置方式，它既可以较好地覆盖被征地农民，又降低了他们进入城镇养老保障体系可能带来的财政压力。因此，这种模式对于农村养老保障体系比较完整、经济社会发展水平又不是太高的地区较适用。

2.“城保模式”

江苏太仓市是比较典型的例子。这种模式是将被征地农民纳入城镇职工社会保障体系，建立城乡统筹的基本养老保险制度。在土地被征用以后，农民“农转非”，根据年龄和个体能力，分别进入城镇职工基本养老、医疗和失业保险体系。“城保模式”比较好地契合了农民失去保障其生活的土地以后，其生活方式和城镇职工趋同这一特点，使被征地农民和其他城镇职工一样，享有同等的养老保险待遇，体现了政策的公平性和平等性，因而符合城乡一体化的发展方向。此外，这种模式无须再去解决制度衔接的问题。但是这种“以土地换保障”的实践模式需要政府承担比较大的财政责任，当前只在比较发达的地区适用。

3.“镇保模式”

这种模式的基本思路是为被征地农民单独设计制度，建立小城镇社会保障体系。“镇保模式”着重解决被征地农民的养老和医疗两项基本需求，具有低水平、有弹性、权利义务统一、强化激励机制的特点，制度设计结构比较合理，既改变了城保转制成本和基金缺口由被征地农民承担的做法，又不留基金缺口，政府不用兜底，目前只有上海市采用这种模式。

4.“商保模式”

这种模式的基本思路是通过商业保险运作，建立被征地农民的养老保障制度。当前，“商保模式”的典型代表是重庆市。重庆市用十多年时间探索出了开办储蓄式养老保险解决被征地农民养老保障的模式，达