所谓“全民低保”是指公民由于受到各种社会经济因素的影响收入下降甚至中断使之陷入贫困时，由政府给予最起码的生活保障的国家制度。按国际惯例，低保制度一般被称为社会救助制度，是市场经济国家不可或缺的最基本的社会保障制度。中国在1999年建立了城市居民最低生活保障制度，2002年突破了阻碍这项制度全面实施的“资金瓶颈”，从此基本上做到了应保尽保。^[1]

建立农村居民的最低生活保障制度的尝试实际上还早于城市，但是由于没有得到足够的重视，进展较慢。然而，即便如此，到2005年底，已经有13个省份、1308个县（市）建立了农村最低生活保障制度，有825万村民、406万户家庭得到了农村最低生活保障的救助。^[2]

从某种意义上说，全民低保无非就是城市低保加农村低保。所以，实际上在这方面，中国社会已经取得了长足的进步。全民低保已经不是一颗还需等待其慢慢长成的青涩果子，而是一个跳一跳就能摘下来的成熟果实，现在的问题在于最后这一跳怎样跳。

一 城市低保的发展状况

从2003年以来，中国的城市低保已经进入了稳定实施的时期，其间未必有激动人心的跌宕起伏，却一直在尽心尽力地维护着2200多万因为各种原因（包括个人的、社会的，也包括生理的、心理的）而陷入贫困的城市人口的最低水准的生活。截止到2006年10月，中国城市中得到低保救助的贫困人口为1018户，2229万人。2006年的头10个月中共支出低保资金170亿元，低保对象平均每人每月得到的补贴为76.2元。^[3]

近年来，随着社会平均收入水平和物价水平逐年攀高，城市低保标准也相应采取了逐年提升的策略（见表1）。标准的提高也导致了低保资金人均支出水平的提高，2003年为52元，2004年为65元，2005年为72元，到2006年10月，已经达到了76元。

表1 2005年与2006年各省（直辖市、自治区）平均低保标准的比较^*

在2006年，城市低保最具实质意义的进展是：随着“十一五”期间“收入分配改革”被摆上议事日程，在“调高、扩中、保低”三大方针中，扶贫济困被放在了“重中之重”的地位。在一些城市，在册低保对象的低保金从7月1日开始，已经不事声张地每人每月增加了20元，这是低保对象从“收入分配改革”中得到的第一个“实惠”。

从民政部给出的2006年第三季度的城市低保人员构成看，在职人员98万人，占4.4%；下岗人员360万人，占16.2%；退休人员56万人，占2.5%；失业人员416万人，占18.7%；“三无”人员92万人，占4.1%；其他人员1206万人，占54.2%。^[4]与2005年相比，除了“下岗人员”下降了3.2个百分点和“其他人员”上升了3.5个百分点以外，其他的变化都不大。^[5]

二 农村低保的发展状况

如前所述，对农村低保制度的探索始于20世纪90年代初，甚至早于城市低保。只不过受传统农村集体福利思维定式的束缚（如中央和地方财政极少投入并强调村级集体经济为主等等）以及后来的农村税费改革（县级以下财政空壳化）的影响，这项制度的发展进展缓慢。20世纪90年代中后期，部分地区甚至出现了“不进反退”的尴尬局面。

2003年，在建立城市低保制度的“两大战役”获胜之后，民政部门试图进一步推动农村低保，使之像城市低保一样，成为一项在全国农村普遍实施的基本国家制度。因此，民政部在这一年，通过逐级排查的办法，全面摸清了农村特困户的底数。但因为思想不一致，这项计划被束之高阁。取而代之的是在未开展农村低保工作的地区（大多处于中西部的发展中地区）建立农村特困户救助制度。由此，在广大的农村地区开始了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。

党的十六大召开以来，尤其是确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标后，地方政府的积极性被调动起来，农村低保制度的建设步伐明显走上了快车道。

如表2所示，2004年以前，全面建立城乡低保制度的仅为北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东两省，而且在一段较长的时间里出现了停滞不前的现象。但到2004年，发展态势有了明显的变化。当年，福建、辽宁、江苏3省出台了相关文件，建立农村低保制度的县（市、区）数达到了1206个；2005年，新增了吉林、四川、河北、陕西、海南5省，建立这项制度的县（市、区）的总数达到了1534个（一说1308个^[6]）。有406万户、825万人得到了低保救助。^[7]又过了9个月，截止到2006年第三季度