土地出让金是土地批租时一次性收取的费用，即为土地使用有效年限的价格。从狭义上看，“土地财政”就是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，以此作为地方政府财政收入的重要补充。从广义上看，除土地出让金以外，“土地财政”还包括与土地有关的城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税、土地增值税等收入。^[1]1994年我国实施分税制改革后，财权上移，事权下放，许多地方政府为了弥补财权和事权缺口，逐渐形成了向土地要土地出让金的“土地财政”局面，土地出让金也在一定程度上缓解了地方财政的困难。但是，“土地财政”现象隐藏着巨大的财政、金融风险，促成了投资过热，损害了失地农民的利益，并导致了严重的行政寻租腐败问题，影响了社会稳定。2006年颁布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和即将出台的《土地出让金收支管理办法》有望在一定程度上遏制“土地财政”问题的进一步发展，但是其深层次体制和制度诱因，如地方财政财权和事权的不对称、土地市场管理的不规范和地方政府的短期行为等问题仍然亟待解决。

一 地方政府土地出让金收入现状

我国自实行土地有偿出让制度之后，土地出让金呈现明显的增长态势，土地出让金占地方财政的比重也在迅速上升。同时，由于没有把土地出让金纳入地方预算，对于庞大的土地出让金的真实数目以及其征收、使用情况难以严格监管。

（一）土地出让金总量逐年增加

我国土地出让金收入增长速度很快。1990年土地出让金仅为10.5亿元，到2005年已高达5505亿元，1990～2005年土地出让金收入累计达2.19万亿元。^[2]其中，2002年和2003年土地出让金收入增长率分别达到85.9%和122.8%（见表1）。2004年“8·31大限”^[3]使土地有偿出让进一步市场化，土地出让金收入增长率有所下降，全国共出让土地17.87万公顷，土地出让金价款为5894.14亿元。2005年国家执行收紧地根政策，土地出让金收入绝对值有所下降，全国共出让土地16.32万公顷，出让价款5505.15亿元。随着房地产市场的火爆，2006年土地出让金收入再次反弹，第一季度全国土地出让金总额已达3000亿元左右。^[4]

（二）土地出让金占地方财政的比重迅速提高

我国地方财政收入类别较多，包括预算内收入、预算外收入和制度外收入，其中地方财政预算外收入一般由行政事业性收入、政府性基金和土地出让金三部分构成。在一些地方，尤其是发达地区，土地出让金收入逐渐成为当地的“第二财政”，占有举足轻重的地位。从全国平均值看，2003年我国土地出让金收入占地方财政预算内收入的比重最高，达到了54.7%，之后由于宏观调控该比重有所下降（见表1）。如果加上与土地相关的城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税、土地增值税等收入，这一比例还会进一步上升。从发达地区看，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入约占预算外收入的60%。几项加总，从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。^[5]

表1 我国土地出让金占地方财政预算内收入的比重

（三）土地出让金流失现象严重

由于没有把土地出让金纳入地方财政预算，许多地方的土地出让金征收、管理、使用比较混乱，导致土地出让金大量流失。在征收时，为了招商引资，一些地方采取返还土地出让金、延迟交纳土地出让金、给予财政补贴等手段变相低价出让土地，扰乱了正常的经济秩序。从2003年至2005年6月，全国87个开发区中有60个违规低价出让土地7873万平方米，少收土地出让金55.65亿元。^[6]至2005年6月底，江苏镇江市在2004年底以前已办理土地出让手续，但土地出让金未到账的将近18亿元；土地已经交付，用地单位欠缴土地出让金达5亿元之多。^[7]杭州市对1998年以来的建设项目用地进行复核验收时，累计追缴土地出让金10亿元。^[8]从2002年至2006年6月，浙江省某市有外资背景的企业一般只以该市当年土地均价的30%拿到土地。^[9]在使用时，很多的地方政府用土地出让金直接支付征地成本及各种税费，甚至用于行政开支和腐败消费，存在许多漏洞。

二 “土地财政”的风险分析

（一）财政风险

土地是一种稀缺的、不可再生的重要经济资源。目前，在任政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并预支了未来若干年限的土