一 2008年中国城乡低保制度的新进展

（一）农村低保实现新跨越

继2007年全国31个省（区、市）全面完成农村低保建制后，2008年1月，全国所有涉农县（市、区）全部建立了农村低保制度，成功实现了由“制度全覆盖”到“人群全覆盖”的历史性跨越。截至2008年第三季度，全国农村最低生活保障人口共计3857.7万人，约占2007年全国乡村人口的5.3%。分地区看，东、中、西部农村最低生活保障人口分别为877.4万人、1193.4万人和1786.9万人，占2007年各地区乡村人口的比例分别为3.8%、5.1%和8.6%，基本反映了各地区经济社会发展状况。

从总的趋势看，2007年全国农村最低生活保障人口以超常速度增长，仅第三、四季度，全国农村最低生活保障人口累计新增1384.2万人，季增幅分别达到34.5%和24.1%（见图1）。进入2008年以后，全国农村最低生活保障人口稳步增加，但季增幅度已明显回落，这预示着旨在通过发挥各级地方政府积极性、主动性、创造性来全面建立农村低保制度的第一阶段开始步入尾声，农村低保制度进一步深化改革亟待注入新的动力，尤其是加大中央和省级财政的转移支付力度。

图1 2007年第一季度至2008年第三季度全国农村最低生活保障人口的变化

最近一年（2007年9月至2008年9月），中国农村最低生活保障人口的变化呈现以下三方面特征：第一，全国农村最低生活保障新增人口1076.4万人，年增幅为38.7%，其中东、中、西部地区农村最低生活保障人口分别新增258.2万人、279.8万人和538.5万人，年增幅分别为41.7%、30.6%、43.1%。

第二，西部地区特别是陕西、四川、新疆、云南、贵州、内蒙古6省（区）对全国新增保障人口贡献最大。数据显示，西部地区12省份新增农村最低生活保障人口，超过全国新增保障总人口的半数（50.1%）。其中，陕西、四川、新疆、云南、贵州、内蒙古6省（区）农村最低生活保障新增人口，占西部地区新增保障总人口的91.5%，占全国新增保障总人口的45.8%。在东部地区11省份中，有4省、1个直辖市农村最低生活保障人口的增幅在6%以下，其中上海市农村最低生活保障人口呈现负增长，保障人数年净减1.3万人。东部地区农村最低生活保障新增人口主要来自山东、河北、辽宁3省，合计新增人口占东部地区新增总人口的83.5%。中部地区农村最低生活保障新增人口大部分来自湖南、江西、安徽3省，合计新增人口占中部地区新增总人口的73.3%。

第三，农村最低生活保障人口年增幅超过100%的有新疆（254.0%）、湖南（134.3%）、山东（123.6%）、陕西（113.3%）、河北（100.4%）5个省（区），多是此前（2007年9月）保障面偏低的省份。如2007年第三季度，新疆、湖南两省（区）农村最低生活保障人口为36.7万人和79.5万人（见图2），分别占其2006年乡村人口的2.9%和2.1%，与当地实际需要相距较大。而农村最低生活保障人口年增幅不足10%或呈负增长的省份有8个，分别是河南（7.0%）、浙江（5.2%）、福建（3.4%）、北京（2.5%）、西藏（-0.6%）、甘肃（-0.6%）、吉林（-7.8%）、上海（-10.2%）。从类型看，上述8个省份大体可区分成两种：一种是农村低保制度建立时间较早的东部省份，如上海、北京、浙江、福建。由于上述省份建制时间较早，且多不在中央财政转移支付范围之列，其农村最低生活保障人口的增减主要基于自身需要与可能，通常不会有过大的调整。另一种是此前已基本完成制度扩面的中西部省份，如河南、西藏、甘肃、吉林。在既定地方财力下扩面基本到位，且预期中央财政转移支付资金不会有明显增加的情况下，维持现状或适度调减保障人口是上述省份最现实的选择。以甘肃省为例，2007年1月该省农村最低生活保障人数为126.7万人，9月飙升至212.8万人，10月则骤减为176.8万人，此后至2008年9月，甘肃省的农村最低生活保障人口一直维持在170余万人。

图2 2007年第三季度至2008年第三季度各省份农村最低生活保障人口的变化

从保障结构看，2008年第三季度全国农村最低生活保障家庭户均人口2.16人，东、中、西部农村最低生活保障家庭户均人口分别为2.01人、2.11人、2.53人，西部地区保障家庭户均人口明显高于东、中部地区。从人员结构看，2008年第三季度全国3857.7万农村最低生活保障人口中，女性占26.9%，60岁以上的老年人占27.7%，18岁以下的未成年人占11.0%，各类残疾人占8.6%。分地区看，东、中、西部地区女性所占比重分别为29.2%、27.1%、29.6%，老年人