作为改革最早、最重要的社会保障项目之一，2008年，中国养老保险感受到空前的压力。一方面，由于2007年以来城镇居民医疗保险试点迅速推进，新型农村合作医疗基本实现全覆盖，覆盖城乡居民的医疗保障体系框架基本建立，相对于医疗保险，养老保险的发展已经相对滞后。另一方面，养老保险也得到了政府和社会的空前关注。中国共产党的十七大报告和十七届三中全会决定、温家宝总理的政府工作报告、国务院2008年工作要点等都对养老保险制度改革提出了明确而具体的任务；“两会”代表委员热议养老保险，纷纷提出完善制度的建议提案，原劳动保障部部长田成平在“两会”记者会上承诺在年内出台农民工养老保险办法和养老保险关系转续办法；来信来访量最大，占到2008年1～10月人力资源和社会保障部收到或接待的社会保障方面的群众来信来访总量的23%多，仅次于劳动关系方面的信访量，远高于其他社会保障项目的信访量。正是在这种氛围中，养老保险改革在经过一年的激烈争论后蓄势待发，朝着实现全体中国人民老有所养的目标迈进。总体来看，围绕覆盖城乡居民，2008年中国养老保险有四大看点。

一 农民工养老保险

大量农民工的存在是当代中国在工业化、城镇化过程中的特有现象。目前，全国在城镇务工就业的农民工在1.3亿人以上。农民工一般工资较低。根据2007年10月份的一次调查，全国农民工在制造、建筑和餐饮住宿等劳动密集型行业就业的占64%，月人均工资1127元。这项调查发现，农民工劳动关系不稳定，流动性强。农民工签订劳动合同的比例约为74%，劳动合同平均期限不到2年。农民工问题又有其过渡性特点。农民工在城乡之间流动就业，最终或者转入城镇就业和生活，或者回到农村。

按照现行规定，农民工应该参加城镇企业职工养老保险，缴纳企业职工养老保险费，到达退休年龄并缴费15年以上，可享受企业职工养老保险待遇。但事情的发展不能令人满意，2008年10月底，全国参加城镇企业职工养老保险的农民工仅有2269万人，仅占外出就业农民工的16%左右。而且农民工即使参加了城镇企业职工养老保险，也往往是年初参保，年终退保，在参保退保之间游动。养老保险成了鸡肋，也给社会保障部门管理个人账户带来了很多困难。每年临近年末，沿海经济发达地区特别是在农民工就业大省广东的珠三角地区，都有大批农民工挤在社会保险机构门前彻夜排队退保。就在最近的2008年11月初，据凤凰网报道，由于国际金融危机的影响，企业不景气裁员，2008年深圳农民工退保风潮比往年还有所提前。

为此，针对农民工的特点，近年来一些地方在养老保险上进行了探索。上海市出台了专门针对外来农民工的综合保险政策，实行一个保险三项待遇，将工伤、医疗、养老三个保险打包，外来从业人员只享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇；缴费完全由用人单位负担，个人不缴费，用人单位按照上年度社会平均工资的60%为基数缴费，费率为12.5%，每三个月缴一次费；为了解决长期困扰的农民工频繁流动问题，所有待遇一次性支付。成都市出台了非城镇户口从业人员综合社会保险政策，保障范围包括工伤补偿、住院医疗费用报销和老年补贴三项，用人单位和农民工本人分别按农民工的收入的14.5%和5.5%缴费。总体看，这些探索有益于推进农民工养老保险制度改革，但还存在这样那样的问题和不足。

农民工的养老保险成为社会广泛关注的热点问题，按照“广覆盖、低费率、能转移”或者“可进可退可转”的要求，为农民工量体裁衣制定单独的农民工养老保险办法成了2008年养老保险制度改革的一个重点课题和急迫任务。

问题既然提出来了，而且经过了多年的实践探索，农民工养老保险办法的制定按理应该不是什么难事。但实际上，农民工养老保险问题实在过于复杂，虽然经过长时间的争论，仍然没有形成普遍共识，有的意见甚至完全对立，办法至今未出台就是明证。因为即便是对农民工的称谓，还存在着不同意见。有人认为农民工这个提法有歧视意味，主张称外来务工农民，还有的地方如广东东莞称“新东莞人”。有的专家学者不主张搞农民工养老保险，认为农民工一般年龄较小，更关注即期收入，对未来考虑不多，农民工保障的重点应是工伤保险和大病医疗。有人反对制定单独的农民工养老保险办法，因为这会在企业里形