2008年医药卫生领域最为重大的事情，就是众所期待的新医改方案草案正式公布。10月14日，国务院深化医药卫生体制改革部际协调工作小组在发展和改革委员会的网站上发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向全社会征求意见。尽管社会各界对《征求意见稿》的第一印象是“生涩难懂”（中央电视台评论人的评论语），但无论如何，新医改方案向全社会征求意见这一行动本身，依然体现了中国公共政策决策体制中的改革气象。《征求意见稿》的内容涉及医药卫生体制的方方面面，但是也出现了本来应该相互关联、浑然一体的改革措施分散在《征求意见稿》的不同部分的情况。

新医改的总体目标是：“建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。”“基本医疗卫生制度”包括四个部分，即公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。公共卫生服务体系，也存在着政府主导与市场机制应该如何结合的问题，而这一点在《征求意见稿》中没有得到明确的阐述；但是公共卫生与医疗服务毕竟并不完全是一回事，公共卫生的一部分在一定程度上可以成为一个单独的体系。因此，本文对于公共卫生服务的改革暂且不予讨论，而把重点放在医疗保障体系和医疗服务体系。在“看病贵、看病难”的背景下，民众真正关心的正是这两大体系。

《征求意见稿》对于医疗保障体系建设的部分，阐述得相对较为明确，即建立以城镇职工医保、城镇居民医保、农村新型合作医疗以及城乡医疗救助为核心的基本医疗保障体系。现行基本医疗保障体系的很多细节亟待改进，其中尤为重要的是医保付费机制的改革。医疗保障的功能非常简单，其一是筹资，其二是付账。一个运作良好的医保机构将民众看病治病的钱平时筹集在一起，当参保人生病时，医保机构就能为他们支付大部分医药费用。因此，医保机构的职能就是当好参保人的经纪人，向医疗服务机构购买医疗服务和用药服务。可以说，医疗保障体系扩大覆盖面与医保机构购买好服务，是医疗保障体系健康发展的两条轨道，缺一不可。《征求意见稿》在医疗保障体系的双轨道建设方面，着重的是扩大覆盖面。

无论是《征求意见稿》还是有关的试点，均显示城乡社区卫生服务机构将走向一种行政化管理体系，即由各地卫生行政部门全面恢复对这些机构人、财、物的行政管理。但是，对于规模较大一点的公立医院，《征求意见稿》重申了“管办分开”的改革指导原则，并且把“建立和完善法人治理结构”明确为改革的具体措施。与此同时，《征求意见稿》明确提出了鼓励社会资本进入医疗服务领域的原则，并且要制定公平竞争的行业政策。这同公立医院法人化的改革思路是相通的。

新医改方案的《征求意见稿》出来了，征求意见的时间截止到11月中旬。按照原定的计划，正式的新医改方案有可能在2008年底完成，但是这一蓝图的构画也有可能继续延后。

一 铺设全民医保的轨道：医保扩面和医保付费双改革

新医改方案《征求意见稿》中的第六部分，专门论述了加快建设医疗保障体系的基本原则和战略措施。“建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系”，也就是俗称的“全民医保”，是医疗保障体系走向完善的目标。实现这一目标的战略措施，就是基于现有的三大公立医疗保险，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗，加上城乡医疗救助制度，共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。

对于老百姓来说，走向全民医保的关键在于谁来付参保费。就此，《征求意见稿》明确提出：“建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制，实现社会互助共济。”毫无疑问，医疗保险制度的特点就是参保者需要缴费。但是，与以往的医改方案有所不同的是，《征求意见稿》第一次将所谓“补需方”纳入了新医改的公共财政措施。“补需方”，就是公共财政以普惠性的方式，为每一个老百姓参加城镇居民医保和新农合提供参保费补贴。值得注意的是，有些媒体把“补需方”理解为公共财政补贴医保机构，这是错误的。实际上，现有医保机构是公立机构，其运行经费来自另外的财政预算。