低保边缘户是指家庭月人均收入略高于当地低保标准，但由于未享受医疗、教育、取暖等长期性救助政策，实际生活水平低于低保对象平均水平，处于相对贫困状态的居民家庭。为了缩小低保边缘户与低保户的实际生活差距，有效缓解低保边缘户面临的相对贫困问题，近几年东北三省开始对城市低保边缘户进行阶段性救助。特别是2007年党的“十七大”提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“健全社会救助体系”思想以后，东北三省在基本实现应保尽保的基础上，进一步将救助对象由低保对象向城市低收入家庭延伸，城市低保边缘群体救助制度的建设步伐明显加快。然而，与城市低保制度相比，东北地区的城市低保边缘群体救助制度建设刚刚起步，其制度设计与基层实践层面都还存在一些亟待解决的问题。

一 东北地区低保边缘群体救助制度现状

（一）低保边缘群体的规模与构成

低保边缘群体（有时也被称为“亚贫困群体”）是指由于处于城市低保制度边缘而陷入相对贫困状态的居民。统计表明，截至2007年末，东北地区共有城镇人口5542.27万人，占全国城镇人口的9.6%。按照国际惯例，不管物价和经济走势如何，一般是将一个国家或地区的20%的最低收入阶层或收入水平低于社会平均水平1/2的群体作为相对贫困人口。据此推算，东北地区的城镇贫困人口为1108.45万人，而同期东北地区城市低保保障人数仅为416.5万人，占东北地区城镇人口总数的7.5%，即使是加上享受临时救助的城市贫困人口，东北地区的低保边缘群体仍要以数百万计。这些城镇贫民或低收入群体无法获得相关保障。

从低保边缘群体与低保标准的关系来看，东北地区低保边缘群体主要包括以下四种情况：①本该属于城市低保救助对象，但是由于城市低保瞄准失当等种种原因无法获得低保救助。②收入和消费有时候在低保标准以下，有时候又在低保标准以上。③收入和消费尽管暂时高于低保标准，但是随着时间的推移（比如家庭年龄结构的变化、子女上学和疾病等），迟早要低于低保标准。④生活高于低保标准，但是将来能否不低于低保标准取决于个人发展或其他外部因素。东北地区是中国的老工业基地，在目前社会经济转型时期低保边缘贫困群体产生的根源主要有下岗失业、疾病、灾害、年老等，其中最主要的是下岗失业。低保边缘群体是社会中非常脆弱的弱势成员，他们最大的问题是缺乏自我抵御风险的能力，任何稍大一点的生活风险（例如疾病、长时间无法找到工作）都足以使他们深陷贫困，不能自拔。

（二）低保边缘群体救助制度的初步建立

低保边缘群体救助制度是低保制度的延伸，并以低保制度的发展完善为基础。2003年以来，东北三省低保工作取得了突破性进展。截至2005年底，东北三省符合低保条件的城市困难群体居民均被纳入保障范围，辽宁、吉林、黑龙江省保障人数分别达到139.8万人、136万人和143.2万人，应保尽保的目标基本实现。东北地区低保制度的日臻完善为低保边缘群体救助制度的建立与发展提供了必要的条件。东北地区低保边缘群体救助制度即是在这一时期开始萌芽、发展。这里将着重介绍推动新制度创立的一些重要文件及东北地区主要采取的一些低保边缘群体救助措施。

辽宁省于2007年8月6日发布了《辽宁省人民政府办公厅转发民政厅等部门关于建立城市低保边缘户救助制度的意见的通知》（以下简称《通知》）拉开了辽宁省城市低保边缘群体救助制度建设的序幕。该项通知对城市低保边缘群体救助制度的救助对象和范围、救助项目和标准、救助政策的衔接和管理、救助资金的筹集和规模、实施步骤等项内容进行了规范与明确。而根据《通知》精神及部分生活必需品价格上涨的现实，辽宁省委省政府又作出决定，从2007年8～12月，对城市低保户和处于城市低保边缘状态的城市贫困居民实施暂定为期5个月的阶段性生活救助，以有效缓解物价上涨给城市贫困居民生活带来的压力。

为了贯彻《通知》精神，建立城市低保边缘群体救助制度，辽宁省各市均出台了相应的救助措施。沈阳市于2007年8月份出台了《关于对城市低保边缘群体救助的实施方案》，这是沈阳市出台的首个专门针对低保边缘户救助政策。该项实施方案规定，低保边缘户将享受到就业援助、就学救助、就医救助、供暖救助、“两节”救助、临时救助六项专项救助。大连