农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，与农民的利益密切相关。讨论农村土地制度改革，应该把宅基地制度的改革纳入进去，给予足够的重视和恰当的处置。

一 宅基地的功能与农民的关切度

宅基地就是房屋的地基，但农村宅基地与城市房基地有区别，它既是农民的居住消费场所，又是农户家庭经济的组成部分。农民在这里男耕女织，饲禽养畜，压轧粮食，积肥还田，也在这里传宗接代，传承文明。小小的农家院，承载着农民以生活为主的生产、生活、生态，经济、社会、文化等多种功能，记录着农民的甜酸苦辣和中国的历史文化。

中国农民历来有注重宅院建设的传统。集体化以后，农民认为“就这个宅院是属于我自己的”，十分珍惜，宅基地与自留地一起，发挥着远比其面积大得多的生产潜能。改革开放以后，庭院经济是农民增加收入的重要手段；农民在解决温饱以后积极改善居住条件，盖起许多新房。市场经济和观光休闲农业的发展，使农宅的功能由单纯的居住扩展为投资置业，用于民俗旅游和出租、出售，给农民带来可观的收入；城乡结合部地区的农宅还可获取可观的拆迁补偿利益。这些都使得农民把经营宅院看得比承包地更重要，农民对住宅的投入也比对承包地的投入要高得多。

在城市化迅速扩展的今天，可占用的农用地越来越少，宅基地成为农民手中最后一块资产。同时，由于以宅基地为主的村庄占地面积较大，存在节约集约利用的较大潜力，政府期望从中取得城市建设用地指标，开发商期望从中渔利。在村庄占地的开发利用上，农民及其社区合作组织与政府及开发商之间的矛盾日益显现。农民和集体面临进一步丧失其土地财产权利的危险。因此，正确解决宅基地的产权制度问题，已经成为相当迫切的重大问题。

二 农村宅基地产权制度的变迁

宅基地产权制度包括所有权、使用权、处分权、收益权几个方面。

1.宅基地所有权经历了由私有到公有的变迁，农民住宅也由私有变成了“一宅两制”

在很长的历史时期内，宅基地和房屋都是农民私有的。当然，在剥削制度下，许多贫苦农民没有自己的住房，靠“串房檐”过日子。土地改革实现了“耕者有其田”，也做到了“居者有其屋”，农民拥有的宅基地大体是均衡的。1952年北京市人民政府曾发给农民土地和房产证，写明在某段的耕地多少亩、非耕地多少亩暨房产几间、地基多少亩，“为该户全家私有产业，有耕种、居住、典当、转让、赠与等完全自由，任何人不得侵犯”^[1]。

在合作化和公社化时期，主要生产资料入社，但没有动农民的宅基地与房产的所有权。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》特别规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新建房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决。”还规定“社员有退社的自由”，退社时可以带走土地。人民公社初期实行了高度集中统一的集体制，取消了农民退社的自由，但对农民的住宅，中共中央《关于人民公社若干问题的决议》认为是生活资料，宣布永远归社员所有。

1962年中共八届十中全会通过的《人民公社工作条例修正草案》（即“六十条”）第一次宣布了宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时继续承认房屋归农民私有，可以出租和买卖。1982年此项规定才正式写入宪法。这样就形成了“一宅两制”，宅基地归集体所有，房屋属农民所有。

2.宅基地使用权由简到繁的变化

在1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》中宣布：社员的宅基地，仍旧归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主；社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决；社员新建住宅占地无论是否是耕地，一律不收地价；社员不能借口修建房屋，随便扩大院墙，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。

改革开放以后，农民迅速解决了温饱，出现了建房热，农村宅基地面积迅速扩大，也引起了用地的紧张和无序，一些地方乱占滥用耕地严重。为了纠正错误倾向，规范建房秩序，1981年4月国务院发出《制止农村建房侵占耕地的紧急通