一 北京新城规划及其历史背景

在《北京城市总体规划（2004～2020年）》中，为促进城乡协调发展，在原卫星城基础上规划了11个新城，分别是通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟，其中前三个是重点新城。与卫星城相比，各新城的规划面积和人口规模均大幅度增加。到2020年，通州、顺义、亦庄新城规划人口规模为70万～90万人，大兴、昌平、房山新城规划人口规模为60万人左右，其他新城规划人口规模在15万～35万人之间，新城人口合计将达到570万人。截止到2006年上半年，11个新城分别按照总体规划的要求，完成了自身的城市规划，并等待市政府的批准。其中，通州新城规划人口为90万人，规划城镇建设用地规模85平方公里；顺义新城规划人口为90万人，规划城镇建设用地规模103.9平方公里；亦庄新城的规划人口为70万人，城镇建设用地面积100平方公里。此外，市规划委还组织编制了《关于重点新城规划实施的有关建议》，作为各新城规划的配套文件。

北京市有长期的卫星城规划和建设的历史。早在1953年，时任北京市市长的彭真就要求北京市适当发展卫星城镇。在1958年工业大发展的形势下，远郊规划的37个卫星城镇安排了113个建设项目，实际上马60个项目，分布在31个点上。1982年北京市规划了15个卫星城，包括4个近期重点建设的卫星城。1991年的北京城市总体规划中，卫星城的数量变更为14座。尽管如此，历史上北京市卫星城的发展从未达到过预期目标。以已经进入市场经济发展时期的20世纪90年代为例，北京市卫星城^[1]的市区常住人口从99.1万人增长到171.9万人，增幅为73.5%。单纯从卫星城自身看，它们的发展达到了预期的目标，因为1991年的城市总体规划中，到2000年卫星城的预期人口为160万人，实际的人口增长已经超过了预期。然而与此同时，北京市中心城区的人口从632.6万人增加到850.3万人，增加了217.7万人，新增人口是卫星城的3倍^[2]。也就是说，卫星城虽然自身人口增长较快，但并没有发挥明显的疏散中心城市人口的功能。在这种背景下，北京新城的人口要在20年内增长2倍以上，并承担疏解中心城市人口的重任，这将是一项非常艰巨的任务。

二 新城发展与新城政策

（一）新城与卫星城

对于新城与卫星城的异同，一直存在着争议。笔者坚持的观点是，新城与卫星城并没有本质的区别。新城和卫星城有两个共同的特征：位于某个大城市的周边地区，以及在规划和政策上承担疏散中心城市的人口和产业的功能。以北京而言，所有新城都是从过去的卫星城转化而来，没有一个“新”的新城。如果要说有所不同，只能说新城所承担的疏解功能只是新城发展目标的一部分，新城也强调自身发展的独立性，而卫星城的主要特征在其附属性；再者，新城所接收的中心城市产业与过去有所差别，除了第二产业外，更强调第三产业（包括政府部门、教育、科研等）。更具体地说，政府在发展新城的做法上会跟过去有所不同，可能会对新城有更多的资源投入，而这既部分地体现在政策文件上，也部分地体现在实际行动上。

即使是上述差别也只是体现在分析的条理上，实际上卫星城从来都不完全是附属的角色，它同样强调自身的发展目标，由此才在很大程度上导致了卫星城发展与规划目标的偏离。而在政府对待新城和卫星城的行为差异上，我们需要做的不是强调这种差别，而是要问何以会有这种变化，并追问这种变化在未来能否成为现实。否则，华丽的规划蓝图仍然会成为一纸空文。这样看来，新城也好，卫星城也好，都不可避免地与中心城市的发展联系在一起，受到中心城市发展的影响以及全市的城市规划和城市化政策的影响。任何时候，只有从全市的城市化政策和城市发展的角度，才能科学和客观地描述和评价新城的发展。

（二）新城发展的目标

北京城市总体规划对新城有着明确的定义，即：新城是在原有卫星城基础上，承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业，带动区域发展的规模化城市地区，具有相对独立性。根据这个定义，每个新城将来都会发展成为一个具有相当规模的城市，而这个城市则承担着三项功能：（1）接纳从中心城市疏散的人口和产业（“功能”的代称）；（2）聚集新的产业和城市经济的发展；（3）带动区域发展，主要是区域经济发展和区域城市化。这三项功能意味着要分别