新一轮北京城市总体规划，提出了“两轴-两带-多中心”的空间发展战略。新城作为两个发展带上的重要节点，是承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业，带动区域发展的规模化城市地区。新的总体规划在原有15个卫星城基础上确定了11个新城（撤销长辛店），其中通州、顺义（含顺义、空港）、亦庄为重点发展的新城；大兴、房山（含良乡、燕房）、昌平（含昌平、沙河）、怀柔、平谷、密云、延庆、门城为非重点发展的新城。从规划的发展规模（预留百万用地）、城市功能和距中心城区的空间距离看，3个重点新城实际上是中心城扩展的新区，非重点新城则更多地承担着反磁中心（理论上，反磁中心距中心城应为70～200公里）和区域中心的功能。非重点新城能否承担反磁中心和区域中心的功能，与这些城镇的城市化水平（质量）密切相关。本文主要从城市化质量的角度对非重点新城目前的发展水平作一个全面评价，从而明确发展中存在的问题和差距，为决策部门确定非重点新城下一步的发展构想和政策调整提供依据。

一 城市化水平评价指标体系的构建

（一）城市化测度的两种方法

工业化推动的现代城市化，在二战后成为一个世界性的潮流。以人口从乡村向城市转移为特征的城市化过程，实际上是涉及整个社会变迁的历史现象，它的内涵极为丰富。大多数研究者认为，城市化不仅表现为人口从乡村向城市集中，乡村地域向城市地域转化，城市地域范围的不断扩张等这些“量”的变化，也包括生活方式城市化的转变和城市化生活方式的传播，城市地域向“更繁华”、“更舒适”地域的演变等这些“质”的变化。

通常，对城市化水平的测度有两种方法。

第一种方法是主要指标法（或单一指标法）。采用城市人口占区域总人口的比重（即城市化率）和城市建城区面积占区域总面积的比重等一两个指标作为评价标准。由于城市建成区面积很难取得资料，通用的方法，采用城市化率作为城市化评价的单一指标。城市化率主要反映的是城市化“量”的水平，可以满足大尺度区域宏观分析的要求，但很难满足小尺度区域，特别城市地区城市化“质”的评价。

第二种方法是复合指标法。从人口、用地、经济、生活质量、文化等城市化要素，构造指标体系，综合评价城市化的“量”与“质”，选取的指标，既有静态指标也有动态指标。复合指标法，一般应用于特殊目的的小尺度地域，特别城市地域的研究，侧重于城市化“质”的评价。由于研究目的不同，研究对象的特征不同，不同研究者构建的指标体系一般都会有所不同，而没有一个通用的方法。

日本学者稻永幸男、服部圭二郎等（1960），在研究东京郊区地域结构时提出“城市度”的复合指标，构造了由五类（规模、位置、经济活动、静态人口结构、动态人口结构）16项指标复合的指标体系。我国学者帅江平、姚士谋等（1998）采用类似的方法对江苏省的城市度进行了评价。华中、牛慧恩采用人口、经济、社会、生态4类11个指标的指标体系对深圳市、特区内、特区外，以及广州、北京、上海、天津等城市做了比较分析（2003）；李爱军、谈志浩等从人口、经济、社会、居住环境四个方面构建18个指标的指标体系对无锡市和泰州市的城市化水平做了综合评价（2004）；孟素洁、黄序采用5类（经济、社会、人口素质、人民生活、基础设施）16个指标，对北京远郊区县的农村城市化水平做了评价（2004）。

从以上分析案例看，除“城市度”外，城市化综合评价的指标体系选取的指标大类（一级指标）一般为4～5类，内容大体相同；指标小类（二级指标）一般在15～20项。由于研究目的、研究对象不同和受数据可得性的限制，不同案例选取的指标小类也有所不同。

（二）评价指标的选取和指标体系的构建

本文指标选取主要遵循了三个原则，一是指标能够全面反映城市化的丰富内涵；二是能够充分反映在目前的水平下，新城与中心城区的差距；三是指标与政府职能部门的工作密切相关，尽量选取政府工作常用的，工作人员熟悉的指标。同时，也考虑了数据来源的可靠性和可得性。

根据以上原则，在收集到的5大类30余项基础数据的基础上，计算并选取了5大类中的19项指标，采用层次分析法，构建了新城城市化水平评价的指标体系（见图1）。

图1 北京卫星城城市化水平评价指标体系

指标体系分为三