郊区农村改革30年来，城乡关系的演变呈现出复杂的态势。计划经济时期形成的城乡二元结构和体制在改革开放前期受到农村工业化进程的冲击，城乡之间的经济联系越来越紧密，随着农村社会生产力的发展和劳动生产率的提高，城乡之间的差距有所缩小。但20世纪80年代中后期以来，改革取向和改革重心转移到城市以后，农村的各种资源迅速向城市转移，农村自身发展乏力，城乡之间的差距又进一步拉大，致使“三农”问题的矛盾日渐突出。党的十六大提出以人为本的科学发展观，强调统筹城乡协调发展，这标志着改革开放的发展进程开始进入城乡统筹基础上的城乡一体化发展新阶段。

一 计划经济时期城乡二元体制的形成及历史作用

城乡二元结构是发展中国家工业化、城市化进程中普遍出现的社会现象，几乎所有发展中国家在工业化和城市化进程中都呈现出某种二元特征。它是发展中国家工业化过程中必然出现的社会现象。新中国成立以后的工业化进程也同样难以避免出现城乡二元结构。而城乡二元体制则是由城乡之间一系列的制度差异形成的，是城乡二元结构在制度层面的体现，是制度化的城乡二元结构。所以，突破城乡二元结构重点在于突破城乡分割的二元体制，在制度层面奠定城乡协调发展的基础。

（一）城乡二元结构和二元体制及其形成

新中国建立以后的工业化初期，在国外资金来源有限的条件下，不得不从农业积累资金发展工业。为此，建立了以计划经济体制为核心的工业化资源动员机制。政府从农民手中低价收购农产品，保证对城市居民和企业的低价供应，以维持工业的低成本，推进国家工业化进程。这种机制是通过工农业产品的不等价交换来实现的，使农业积累不断流向工业领域。工业使用了先进的设备和管理技术，因而成为中国经济中技术较为先进、生产率水平较高的部门；而农业仍然主要依靠人力和畜力，逐渐成为中国经济中技术落后、生产率水平较低的部门。这种发展战略引起的城乡之间生产率水平的差异直接导致了中国二元经济结构的形成。

城乡二元体制则是城乡二元结构的制度化表现。首先是1953年国家对粮食的统购统销政策，后来随着三大改造的完成和两种公有制形式的确立，计划经济体制逐渐形成。1958年1月国家正式建立起新户籍管理制度，以法律形式确立了城乡二元体制的格局，加之附加在城乡户口上差异明显的社会福利制度，使城乡二元体制制度化。农民则只能靠集体经济组织和自身的发展解决生存、发展和社会保障等问题。

总体来看，北京城乡二元结构和体制，是新中国成立后，建设社会主义新北京，推行工业化、城市化和农业合作化过程中形成的具有中国特色、北京特点的一种社会现象。1956年郊区农村完成农业的社会主义改造，经过1958年的人民公社化以后，农村集体所有制制度确立；国家对城乡居民按农业和非农业管理的户籍制度，最终使北京城乡二元结构和体制形成，城市和郊区农村成为经济和社会完全不同的两个板块。

（二）计划经济时期二元体制的历史作用

新中国成立初期，如何提供工业化所需原始资本积累成为推进工业化的关键问题。以中央计划经济为基础的城乡二元体制的最大优点就在于，它能够通过中央政府的指令性计划，以较低的成本在全社会范围内集中调配和使用各种资源，特别是能够通过从农业提取剩余，为工业发展提供原始积累；能够最大限度地动员全社会的力量，服务于特定阶段的发展目标。这就使城乡二元体制成为适应当时发展所需的制度安排。城乡二元的治理模式从多方面支撑着高积累、高投资、高速度推进的工业化进程：第一，避免了从农村提取的积累资金又被大量迁入城市的农村人口消费掉；第二，使国家长期实行低价定量供应粮食等生活必需品制度成为可能；第三，减轻了城市基本生活和服务设施建设的压力，增大了生产性投资的比重；第四，利用人民公社的组织形式引导农民进行大规模的农业基本建设，改造农业生产的自然物质条件，保证农业的发展与国家的工业化进程相协调；第五，减轻了国家安排城镇就业的压力；第六，有计划的商品供应制度，保证了人民的基本生活和社会安定，有效抑制了新政权建立初期社会的动荡和危机，对巩固新政权具有不可否认的作用。同时，这种封闭性人口迁移制度，避免了其他发展中国家的所谓“