一

我国现行农村宅基地制度肇始于1956年高级合作化。当时将土地等生产资料收归合作社集体所有，虽然规定社员的宅基地“不必入社”，但已提出“社员新修房屋需要的地基，……由合作社统筹解决”^[1]。1962年中共八届十中全会通过的《人民公社工作条例修正草案》（即六十条），首次宣布宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”；同时规定“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利”。这就形成了我国农民住宅的基本制度。改革开放以来农村宅基地制度一直延续，管理逐步强化。

现行宅基地制度的主要特征是：一宅两制，房地分离；无偿取得，长期使用；政府管制，不准流通；强调福利，漠视物权。

这种在计划体制下形成的宅基地制度，为农民住房提供了大体公平的土地保障，发挥了稳定农村的作用；但是缺乏自我约束机制，助长“不要白不要”心理，不利于土地集约节约利用；特别是与当今市场经济和城乡统筹的要求相背离，阻碍人员、资源等要素的流动和城乡一体化发展；继续对农民实行不公正待遇，损害农民的财产权益。必须加以改革完善。

二

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在土地制度问题上坚持了按照完善社会主义市场经济体制的目标深化改革的取向，值得我们认真领会，努力实践。《决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”“完善制度”，就是承认制度不完善，需要加以改革；“严格管理”，就是要解决管理松弛、不到位的问题；“依法保障农户宅基地用益物权”，是改革与管理追求的核心目标。宅基地使用权不仅是福利保障，而且是用益物权，即财产权，应该依法保障，不能随意侵犯。《物权法》虽然把宅基地列入用益物权，但只赋予农户占有和使用两项权利，把一般用益物权具有的收益权抹掉了，^[2]在《物权法释义》中只强调宅基地是福利保障，不讲财产权。^[3]因此，笔者认为，《决定》的提法颇有新意。当然，要落实中央的要求，把改革取向变成法律法规和配套政策，还有较长的路要走。

三

各地发展的不平衡，必然使各自对改革重点有选择、起步有先后。北京作为国家首都和特大城市，近十几年经济社会发展速度加快，人口规模扩大、结构变化，城乡一体化程度加深，生态文明的需求提高，这些都对农村居民点利用产生重大影响。实践提出许多问题，呼唤加快农村宅基地政策调整与改革的步伐。

（1）在农业人口减少的同时，非农人口和外来人口大量涌入，农村常住人口没有减少反而有很大增加，农村已经成为农民与居民、本地人与外地人共同利用的地区。统计显示：京郊农业户籍人口1990年为最高峰，达392.1万人，此后逐年减少，^[4]2006年为292万人，16年减少近100万人，占比25.46%。同时，2006年农村本市户籍的从业人员中，有50.8万人离家到乡镇外就业，占26.5%；本市农业户籍人口已有31.8万人到城镇居住，占农业户籍人口的10.9%。^[5]农民的减少和流动迁移使农村住宅大量闲置。据课题组对密云北部山区牤牛河沟9个村的调查，农宅闲置户达到17.2%。^[6]

农民的减少和流动迁移并没有使农村常住人口减少。2006年年末，居住在行政村地域内（村落）的常住户为143.6万户、501.6万人，比1996年第一次农业普查多出121.8万人，增幅32.1%，年递增2.8%。其中，本市农业户籍人口260.8万人，占52.0%，本市非农业户籍人口83.3万人，占16.6%；外来人口157.5万人，占31.4%。在近郊农村居住的外来人口已经超过了本地人口。^[7]

另有调查数据显示，在北京居住半年以上的流动人口从1997年的146.3万人增长到2006年的383.4万人，九年间增加了237万人。在北京居住5年以上的流动人口从1997年的16.4%上升到2005年的33.9%。纯外来人口家庭户97.6万户，接近北京市家庭总户数的1/5。在北京流动人口中存在1/3以上的“不流动”人口，已经成为事实上的“新移民”。^[8]

（2）世界城市和绿色北京的定位，使郊区农业农村的生态服务价值日益重要，农家院与山川大地空气人文等资源结合在一起，成为城里人向往的好去处。市统计部门与有关单位研究提出了农业生态服务价值的计算方案。初步测算，2006年北京市农业生态服务价值为5813.96亿元。其中，一是来自农林牧渔业生产的农业经济价值269.97亿