城乡接合部作为城市与农村交汇、兼具城乡两方面特征的地域，所涉及的问题远比一般的纯城区或纯农区复杂，它作为政府管理和服务相对薄弱的地区，已成为现阶段各种社会矛盾的交汇地。推进城乡接合部地区发展，是实现海淀城乡统筹发展的着力点，也是我们构建和谐社会的关键点。为此，我们对此进行深入调研，探讨城乡接合部地区有效的发展、管理模式，期望通过政府管理服务创新解决该地区实际工作难题，并为类似地区的改革和发展提供参考。

一 海淀区城乡接合部发展现状及三方主体利益需求

（一）城乡接合部发展现状

1.空间分布及人员构成

海淀区城乡接合部主要分布在海淀乡、东升乡、四季青镇、西北旺镇及与各乡镇紧邻的青龙桥街道、马连洼街道、清河街道、学院路街道、上地街道、香山街道、八里庄街道、西三旗街道、田村街道等9个街道，其中以乡镇和街道、村委会和居委会交叉存在的地区最为集中。截至2007年年底，城乡接合部地区共包括38个行政村，215个社区居委会；有户籍人口66.45万人，其中农业人口6.04万人，非农业人口60.41万人（见表1）；外来人口63.4万人。

表1 2007年海淀区城乡接合部范围、土地面积与人口情况

2.土地权属及使用

截至2007年年底，海淀区城乡接合部有国有土地16257公顷，集体土地9749公顷，两者在空间上交错分布。总体而言，绿化用地、住宅用地、公用管理与服务和交通用地等占有较大比重（见表2）。

3.户籍人口收入与就业

2007年，海淀区城乡结合部地区农村居民人均纯收入24440元，人均所得12151元，分别比全区平均水平高2023元和1089元。收入的主要来源是房屋出租收入、工作收入和部分自谋职业的个体户经营收入。

表2 2007年海淀区城乡接合部土地利用类型及权属性质

2008年11月底，海淀区城乡接合部地区共有农村劳动力35590人，实现就业20348人，就业率为57.2%。受区位影响，海淀乡和东升乡的农村劳动力就业率较高，其中，东升乡农村劳动力就业率达到66.2%（见表3）。

表3 2008年海淀区城乡接合部4个乡镇农村劳动力就业情况

4.户籍人口社会保障

截至2008年11月底，海淀区城乡接合部4个乡镇农村劳动力34981人参加农村社会养老保险，参保率达到98%，高于全区平均水平2个百分点；53485人参加农村新型合作医疗，占4个乡镇农业人口比重为88.5%，其中，海淀乡达到96%（见表4）。另外，4个乡镇均有一定人员参加了乡镇统筹的社会保障，其保障标准要高于区统筹的农村社保标准。

表4 海淀区城乡接合部4个乡镇农村社保情况

5.外来人口情况

海淀区城乡接合部有外来人口63.4万人。4个乡镇的外来人口均已超过户籍人口，其中，东升乡外来人口是户籍人口的12倍（见表5）；在村一级，东升乡的双泉堡村外来人口是户籍人口的38倍。在外来人口中，以中青年为主，主要来自河北、河南、山东、安徽等省，并且，有按来源地聚集的趋势。另外，外来人口文化层次总体不高，各街道乡镇存在一定差异。例如，上地街道外来人口中具有大专以上学历的比例为22.3%；而田村街道仅为6.5%。外来人口以餐饮、食品、商品零售、各种维修等传统低端服务业就业为主。上地街道等个别地区由于计算机服务和软件业较为聚集，其外来人口中19.13%从事较为高端的行业。

表5 2007年海淀区城乡接合部外来人口数量及与户籍人口比值

6.基础设施状况

海淀区城乡接合部有38个行政村、169个自然村，全部通电、通电话、通公路、能够接收电视节目，饮用水均经过集中净化，垃圾实现集中处理。其他基础设施的差异较大：东升乡全面完成改厕工作，西北旺镇超过10%的自然村未完成；四季青镇道路硬化率达99%，东升乡仅为79.2%（见表6）。

表6 2007年海淀区城乡接合部4个乡镇基础设施状况

7.产业与集体经济发展情况

2007年，海淀区城乡接合部4个乡镇实现农村经济总收入106.3亿元，占全区农村经济总收入的66.6%，其中，第一、二、三产业占比分别为1.4%、21.5%、77.1%。具体见表7。第三产业已成为城乡接合部地区主导产业，但从产业内部构成来看，各乡镇第三产业内部都主要以向城乡居民提供餐饮、食品、商品零售、各种维修等传统低端服务为主。

表7 2007年海淀区城乡接合部4个乡镇产业构成

2007年，海淀区城乡接合部4个乡镇实现集体经济纯收入12.1亿元，占全区农村集体经济纯收入的67.4%，其中，海淀乡2.98亿元，占城乡接合部4个乡镇农村集