经济增长和就业是关系国计民生的两大问题。自1990年代以来，我国的GDP增长率每年都保持在7%以上，但就业却没有保持与经济增长相同的高速增长^[1]，也就是说，与经济的高速增长相比，就业增长表现出逐年趋缓的迹象。与此同时，我国每年有大量的农村劳动力涌入城市，城市化进程正步入加速期。然而，在工业化发展尚未充分，城市部门尚未有足够多的就业机会和岗位来吸纳外来劳动力的情况下，大量农村人口进城势必给城市经济发展带来巨大的就业压力。这种内外的压力如果不能及时得以妥善处置，就会带来严重的失业问题。诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森指出：现代社会中的失业不仅是经济资源的损失，也是社会“排斥”现象产生的重要源头。在我国大量农村人口涌入城市和就业增长日益趋缓、就业形势日益严峻的条件下，作为民生之本的就业问题不仅影响着经济的可持续增长，而且也影响着社会的长期稳定。因此，政府的就业政策就始终成为引人注目的焦点之一。本部分将透过社会主义市场经济建设和完善过程中上海就业市场的演变，来回顾和分析上海的就业政策，探讨有助于促进就业、防止和缓解失业的对策与思路。

一 改革开放以来上海就业形式变革与就业政策回顾

（一）劳动就业制度变革的历史回顾

改革开放以来，我国的劳动力市场经历了从指令性到以计划为主的劳动力市场到社会主义市场经济劳动力市场的演变。劳动用工制度也经历了从城镇统包统配、以固定工制为主体到逐步推行劳动合同制和实行全员劳动合同制的用工制度演变。回顾上海劳动就业制度的演变，可以大致划分为以下三个阶段。

1.以固定工制度为主体的用工阶段（1979～1984年）

改革开放以前，我国单位用工普遍实行的是与“统包统配”政策相适应的固定工制度，其最大的弊端是阻碍了劳动力的流动，不利于资源的有效配置，同时也造成了职工的“铁饭碗”意识，不利于调动劳动者的生产积极性。针对固定工制度的弊病，上海在1970年代末开始对招工制度进行改革，率先实行了公开招工、全面考核、择优录用的办法，并逐步加以完善。这是用工制度改革的探索阶段。1979年初，针对大批知识青年返城所带来的就业压力，上海出现了一种新型的社会经济组织——劳动服务公司。这是一种由劳动部门倡导，集安置就业和培训于一体的组织形式。通过劳动服务公司，上海实现了在“国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业。就业形式发生了明显变化。劳动服务公司也因其在促进就业中的良好作用而在全国得以推广普及。

2.逐步推行劳动合同制用工阶段（1984～1994年）

在探索阶段，上海于1980年首先在轻工、手工、纺织、零售商业等行业的一些企业中，进行了社会新招工人实行劳动合同制的试点。1984年9月起，上海市国营企业从社会上招收的工人，全部实行劳动合同制。1986年，按国务院发布的劳动制度改革的有关规定，进一步完善劳动合同制办法，并逐步扩大到集体所有制单位。1987年起许多企业采取各种形式搞活固定工制度。1991年，全市56家企业率先进行以全员劳动合同制为中心，以改革固定工为重点的劳动制度综合配套改革试点。随后试点单位逐步扩大，1993年在面上推开，到1995年底全市所有城镇企业基本上都实行了全员劳动合同制。随着全员劳动合同制的实行，企业与职工通过签订劳动合同确立劳动关系，明确双方的责权利，改国家干部、工人为企业职工，工人与干部以及不同所有制之间的界限逐步打破，职工能进能出、干部能上能下的用人机制开始形成。用人单位和劳动者在劳动力市场中的主体地位基本确立，劳动力市场逐渐形成。

3.市场经济中企业自主用工、劳动者自主就业阶段（1995～目前）

1994年《公司法》施行后，随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，企业具有用人的完全自主权。在劳动力市场中，用人单位和个人双向自主选择就业。目前，市场机制已成为配置劳动力资源的主要力量，已经基本形成以劳动者自主就业为主导，以市场机制调节就业为基础，以政府促进就业为动力的就业制度。以市场为主体的新的就业管理体制已经基本建立。现在不仅是新成长的劳动力主要通过市场实现就业，就是国家仍负责安置的退伍军人也越来越多地通过市场找到了适合于自己