自20世纪90年代以来，在工业化和城市化的双重推动下，上海城市建设对土地的需求持续增大。由于市郊土地为集体和农民所有，因此，政府与市场主要采用两种方式获得市郊土地的所有或使用权，一为征用土地，得到相应的土地所有权；另一为使用（租借）土地，仅获取规定年限的土地使用权。改革开放以来的20多年间，上海市征用、使用土地的总量已经超过150万亩，其中以征用土地为主，征地、租地之比大约为7∶3。与此同时，因土地被征用（以下简称征地农业人员）和使用（以下简称离土农民）而导致的失地农民的数量也迅速增长，截至2006年6月底，上海市征地用地农业人员的总数累计已经达到169万人。^[1]

鉴于土地是农民赖以生存的最重要的生产资料，农民离土后，通过何种方式和途径为其提供等价的保障和补偿，是政府在制定安置政策时所考虑的重点所在。在此意义上，我们也可以将政府所实施的所有安置措施看成是对离土农民的一种社会保障。上海市委和市政府历来重视离土农民的安置和保障问题，在不同时期实施了相应的安置政策，使从土地上游离出来的农业人员能够及时得到妥善的安置。然而随着社会主义市场经济的推进，征地农业人员安置和保障中的问题不断显现，矛盾日益突出。不仅现有政策难以适应新形势下征地农业人员的安置需要，而且原先已得到安置的部分征地农业人员，也正面临着就业和生活的困境，从而需要对现有的政策加以改进，使其进一步完善。

一 上海市离土农民安置政策的演变及其评述

因土地用途的不同，政府对征地和用地农业人员的安置、补偿方式也有着明显的区别，前者主要是将农民转为城镇居民，并提供一定的经济补偿；后者则主要采用租借补助的方式，农民的身份仍然得以保留。政府对两类不同离土农民的安置也各有侧重，从已经出台的政策看，重点主要放在征地农业人员的安置上面。

（一）征地农业人员安置政策的改革进程分析

从历年出台的征地农业人员安置政策分析，上海市政府始终将征地农业人员作为一个有别于农民以及城镇失业人员的特殊群体，为其单独设立安置政策，在就业、用工性质、工资制度、劳动合同、养老保险等方面都作过具体的规定。

20世纪90年代以前，由于本市征地数量较少，征地单位以生产性企业为主，因此确定了“谁征地、谁吸劳”的安置原则，要求由企业自行安置征地农业人员。企业对征地农业人口的安置一般采用征地吸劳和征地养老两种方式。所谓征地吸劳，是指对征地劳动力（征地农业人口中16～44周岁的女性和16～54周岁的男性）负责就业安置；征地养老则是将女性45周岁、男性55周岁以上的征地劳动力纳入养老范围，每月给予一定的养老补贴。

20世纪90年代以后，随着上海市城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途也发生了变化，大部分征地用于非生产性项目（如：市政、房地产、土地开发和公共设施建设等），由于这类项目单位没有能力安置征地农业人员，因而政府开始探索不同的安置模式。1994年市政府颁布的第62号令《上海市住宅建设征地集体所有土地农业人口安置办法》将安置原则调整为“谁用地，谁负责安置”，允许征地单位不直接吸劳，可以委托其他单位或鼓励征地劳动力自谋职业等进行多渠道安置。各区县结合本地实际，创造性地研究出调配安置、协调安置、委托安置、就地安置、征地保障、自谋出路等多种就业安置模式，安置模式的多样化特点逐渐显现。征地养老人员由征地单位自行负责其养老，或者由征地单位按照当年的生活费和医疗费标准一次性（男性15年，女性20年）包干给区县、乡镇征地养老经办机构，由其负责按月发放生活费，报销医疗费。

进入21世纪以后，上海市郊城市化的进程加快，被征用土地的数量以及征地农业人员的数量都较往年有了较大幅度的增长，由于缺乏与离土农民身份相适应的社会保障制度，上海市郊相当一部分离土农民陷入了“无地、无业、无保障”的“三无”困境之中。征地农业人员安置矛盾日益激化。据上海市信访部门统计，2003年上海市群众反映农村土地征用问题的信访总量，比往年增加了35.2%。这些信访反映的主要问题：一是征地后的劳动力安置和集体资产分配问题；二是征地养老人员的基本生活保障问题；三是经济补偿和基本生活保障问题。严峻的现实促使上海