医疗卫生服务范围及其内容比较复杂，目前我国把医疗卫生服务大体上分为三种：一是公共卫生服务，主要包括社区卫生、防疫、妇幼保健及健康教育等，这类服务属于典型的公共物品，主要由卫生防疫、疾病控制中心、社区卫生服务中心来提供，爱国卫生委员会监督。二是基本医疗服务，基本医疗^[1]是一个相对概念，具有复杂性和阶段性、地域性和阶级性，是国家根据社会经济发展水平，结合具体情况，通过立法筹集资金，建立相应的医疗制度，向居民提供一定水平的、负担得起的医疗服务的保障，基本医疗服务是一种准公共物品，具有一定程度的竞争性。三是非基本医疗服务和特需服务，是指基本医疗服务之外的一些费用较高的疾病治疗或医疗服务项目，这类医疗服务应看作私人物品，按照市场规则来决定的供求状况。公共卫生服务和基本医疗服务是基于广泛、公平原则针对所有人群的服务，具有巨大外部性。主要由政府来投入，卫生领域的社会政策所针对的也是这两个部分；非基本医疗服务和特需服务是针对特殊人群和较高收入的群体，政府对这一部分不投入。本文所要讨论的主要是作为医疗卫生服务主体的公共卫生服务和基本医疗服务。

一 上海公共卫生和基本医疗系统所面临的挑战

2003年爆发的“非典”在中国内地多个省市大规模爆发，并波及中国香港、中国台湾和世界上许多其他国家和地区，这种致命性的疾病使得中国的公共卫生体系经历了极大的考验，伴随艰难胜利而来的是近千亿元的经济损失、难以估算的社会成本和人力成本。“非典”暴露出中国公共卫生体系的脆弱性、卫生防疫存在问题的严重性。上海虽然在这次危机中只有8例病例，在抗击“非典”的过程中成绩不错，这得益于上海一直比较重视公共卫生与疾病防疫的发展。但是上海作为一个中国对外贸易和交流的窗口，对公共卫生和防疫体系的要求更高。除了公共卫生系统所面临的危机外，前不久的“欣弗”事件也为我们的药品生产和监管敲响了警钟，看似简单的药品和生产，但人命关天，如果监管不力，造成的后果是无法估量的，更为严重的是，此事使得人们对于中国的医药卫生系统特别是药品生产系统产生不信任。除了上面所提到的问题以外，上海所处的地理位置、经济地位决定了它有着异于其他城市的挑战和问题。

（一）外来人口数量巨大，流动频繁

从表1可见，上海的流动人口数量从1988年的106万人，上升到2003年的499万人，翻了四倍多，流动人口的规模在全国处于领先。2003年8月，上海市公安局和统计局进行的全市19个区县332040个样本的流动人口抽样调查发现，全市外来流动人口总数已经增长到499万人。2003年底全市登记的居住半年以上的常住流动人口412.6万人（其中男性254.8万人，女性157.8万人），占全市常住人口总量1745万人的28.6%。

表1 1988～2003年部分年份上海市外来流动人口增长情况

如此大规模的流动人口，一方面提供了巨大的劳动力资源，推动了上海的城市发展；而另一方面，由于流动人口大多都是农民工，户籍与其常住地不一致，脱离了按户口管理的公共卫生服务，例如预防、接种、防疫等工作，既难以利用户籍所在地进行服务，又难以纳入流入地服务，因此，流动人口的数量增加和频繁流动，加上本身健康防疫意识的薄弱，增加了传染病感染和传播的几率，加大了控制传染病的难度。根据2003年的调查（见表2），在上海从事经济活动的流动人口平均每月的收入大约为800元左右。分收入区间来看，501～800元占的比例最高，为45.2%；其次是301～500元和801～1000元两个区间，所占比例都是19.2%；月均收入5000元以上的人口占的比例很低，只有0.3%，人员规模大约为1万人。很多流动人口和他们的家人大多聚居在城市边缘社区，居住和卫生条件差，对他们特别是妇女和儿童的身体健康非常不利。

表2 2003年上海外来流动人口的收入状况表

（二）新传染病的出现和旧传染病的恶化

2003年爆发的“非典”使国家直接经济损失近1000亿元，约占当年国民经济生产总值的0.8%。上海流动人口众多和国际交流的频繁，使得上海仍然是各种传染病的高危发病城市。不可避免的流动人口的增多是造成一些传染病发病率的上升的主要原因，例如结核病的防治工作就不容乐观。据有关疾病预防控制部门的数据统计，2004年上海市65岁以上居民肺结核新登记率达36%，