我国从1978年开始的以联产承包制为特征的农村经济体制改革，极大地提高了农业劳动生产率，使大量农业人口的隐性失业显性化，农民自身也逐渐可以支配自己的劳动权利，获得了流动就业的自由。而20世纪80年代中期开始的城市经济体制改革以及最先从沿海地区开始的改革开放，迅速激发了城市和沿海地区的经济发展活力，这些地区的经济快速发展，对劳动力的需求不断增长。来自农村的推力和来自城市的拉力共同作用，终于在20世纪80年代末期形成了我国第一次“民工潮”，当时以珠三角地区的表现最为突出。上海流动人口虽然从80年代也开始增长，但真正大规模的增长是1992年邓小平“南巡”讲话以后，上海以浦东的开发开放为契机，进入经济发展的快车道，流动人口随之大幅度增长，这种发展趋势已经持续了十多年。据上海市统计局和公安局的有关统计，1988年上海市流动人口有106万人，1993年迅速增长到251万人，1997年略微减少到237万人，2000年上升到387万人，2003年达到499万人，2005年底进一步增长到581万人。

大规模的流动人口进入上海，在对上海的社会经济发展作出重要贡献的同时，也对城市基础设施、卫生、环境、社会治安和劳动就业各方面造成巨大冲击，城市原有的管理体制已经不能适应这种新的形势，由于对流动人口的发展趋势及其带来的影响缺乏全面的把握，国家和地方出台的流动人口管理政策，常常表现为临时性、防御性、限制性，甚至是排斥性，缺乏长远的规划。很多政策往往把流动人口作为管理和限制的对象，而不是如何为他们在城市的生活和工作提供更好的福利和保护，这些问题虽然在近年得到了很大解决，但到目前为止，还有不少方面需要改进。本文主要研究上海20世纪90年代以来流动人口管理政策的演变过程，分析上海流动人口管理和服务的现状特点及存在的问题，并提出进一步做好流动人口管理和服务工作的一些政策建议。

一 流动人口管理政策经历了从控制向服务的转变

（一）20世纪90年代以限制性的管理政策和措施为主，主要目的是控制流动人口数量的过快增长，打击流动人口中的违法犯罪分子，维持社会治安

对流动人口的限制性政策在20世纪90年代表现最为突出。比如，1991年上海市发布了收容遣送管理条例，把盲流收容后遣送回原籍。盲流群体包括流浪乞讨者、生活没有着落者、无合法暂住证件从事无证经营、行医、拾荒、收购废旧物资者，等等。这些人要被送到收容中心，然后遣返回乡。这种定期清理的制度成本巨大，效果有限，因为据估计70%的盲流人员在遣返后不久又返回了城市。公安部1995发布的暂住证管理办法，要求没有当地行政区户口，并在所在地暂住时间超过30天，或者打算在所在地务工经商的外地人员都需要申请暂住证。流动人口在就业方面，受到的限制也很多，如1993年上海市出台单位使用外地劳动力管理规定，把所有工种分为A、B、C三类，A类不准民工进入；B类是限制进入的；只有C类是准许农民工进入。在公共卫生方面，1994年出台了上海市流动人口卫生防疫管理规定；在计划生育管理方面，1996年出台了流动人口计划生育管理制度；在流动人口居住方面，1998年上海市出台了流动人口租赁房屋与治安管理制度等等。90年代国家和上海市出台的流动人口管理政策对于控制流动人口的“无序流动”发挥了一定的作用，90年代中期上海的流动人口进入了缓慢发展期，1997年的流动人口数量比1993年还有所减少。但是1997年以后随着上海房地产业的繁荣，以及城市建设进入新一轮高速发展时期，上海的流动人口又迅速增多，2000年就达到了387万人的一个新高度。90年代的流动人口管理政策，损害了流动人口的一些合法权益，如平等的就业权，平等的受教育权，甚至人身自由权，产生了一些负面影响。当然，这一时期上海的有关流动人口管理政策是在国家的有关政策基础上作出的，对流动人口的控制和管理是全国普遍性的现象。

（二）新世纪以来流动人口管理政策从严格控制为主向管理和服务并重转变，出台了大量维护流动人口合法权益的政策措施，加快了流动人口融入上海社会发展的进程

20世纪，对流动人口的限制性政策已经越来越受到批评，并且也越来越不适应社会经济发展的需要。以“孙志刚事件”为标志，国家开始整顿流动人口的一些不合理政策。流动人口管理政策的主旨也出现