城镇体系是在一定地域范围内，以中心城市为核心，由一系列不同等级规模、不同职能分工、空间相互作用关系密切的城镇群体组织。2000年，中国有城市663座，城镇化水平36.2%。2002年，中央提出“大中小城市与小城镇协调发展”的具有中国特色的城镇化方针；2006年国家“十一五”规划纲要指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。”2007年中央提出“以超大城市和特大城市为核心，形成以城市群为载体的城市化模式”。经过几年发展，中国城镇体系不断完善，城市格局日趋合理，到2008年，全国城市总数为655座，拥有人口超过200万人的超大城市33座；2009年，全国城镇化水平提高到46.6%。下文重点探讨“十一五”中国城镇体系的演变特点和存在问题，分析“十二五”城镇体系演变趋势，提出城镇体系优化的途径和措施。

一 “十一五”以来中国城镇体系演变特点和存在问题

（一）城镇体系演变的特点

1.城镇体系逐步完善，城市结构日趋合理

图1 2008年中国城镇体系人口等级规模结构分布图

城镇规模结构呈“金字塔形”，结构基本合理，已经在全国范围内初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇体系（见图1）。根据《中国城市建设统计年鉴》提供的数据，以城市城区总人口（含暂住人口，下文同）为标准，2008年全国有人口大于800万人的城市5个、400万～800万人的城市8个、200万～400万人的城市20个、100万～200万人的城市31个、50万～100万人的大城市92个、20万～50万人的中等城市253个、20万人以下的小城市246个，分别占城市总数的0.8%、1.2%、3.1%、4.7%、14.0%、38.6%、37.6%；有县城1617个、一般建制镇17617个。

与2004年相比，全国城市总数减少了4个，超大城市数量略有增加，中等城市增加较多，而人口介于50万～200万人之间的中等城市和人口20万人以下小城市数量明显减少（见表1）。

表1 2004～2008年中国不同人口规模城市数量增减情况

2.城市人口所占比例下降，建制镇规模明显扩大

从人口在城镇分布看，2004年全国城市人口38712.36万人，占全国城镇人口总数的71.3%，建制镇占28.7%；2008年全国城市总人口有所减少，为37065.15万人，占城镇人口的比例下降到61.1%，建制镇人口所占比例提高到38.9%。2007年，县城占全国城镇人口的19.9%、一般建制镇占21.0%（住房和城乡建设部，2008）。

2004～2007年，全国建制镇镇区平均人口增加15.2%，面积平均增加34.9%（见表2）。

表2 2004～2007年全国建制镇镇区人口规模与面积变化

3.城市人口以特大城市为主，城市增加的人口主要分布在巨型城市和中等城市

2008年人口大于100万的特大城市人口19507.51万人，占城市人口总数的52.6%，中、小城市占30.1%。2004～2008年，全国城镇人口增加了11.8%，城市人口减少了4.3%，巨型城市^[1]人口增加了25.0%，中等城市人口增加了12.7%（见表3）。这说明，一方面在集聚经济作用下，近年来中国巨型城市发展很快；另一方面若干小城市迅速跨入中等城市行列。

表3 2004～2008年中国城镇体系人口规模分布变化

4.中等城市数量增加明显，城市地域分布格局基本未变

2004～2008年，100万人以上的特大城市全国总体上是减少的，其中东部减少了7个；人口介于50万～100万之间的大城市，除东部明显增加外，其他三大区域均是减少的；人口介于20万～50万之间的中等城市数量明显增加，其中以中部地区最多；小城市数量明显减少，以东部地区减少最多，主要是由于小城市成长为中等城市所致。东、中、西、东北四大区域城市地域分布格局基本未变（见表4）。

2004～2008年，全国建制镇减少了649个，除西部明显增加外，其余三大区域均是减少的，其中东部减少了11.2%，这主要是由于建制镇撤并的结果。

表4 2004～2008年全国四大区域不同规模城镇变化情况

5.城市群发展迅速，成为中国区域经济发展的重要支撑点

城市布局由单一中心向多元中心的转变是城市现代化发展的必然趋势，也是城市布局的重要指导思想。中国经历了60多年的城市建设，城镇体系已逐渐走向成熟，以大城市发展为代表的、城市区域空间为主体的发展格局日益显现。一些区域具有区位、资源和产业优势，已经达到了较高的城镇化水平，形成了城市发展相对集中的城市群或都市圈，除原有