“十一五”期间，中国的城市管理在管理体制、管理方式、管理技术等领域都取得了很大的进展，也面临诸多更加复杂和棘手的问题需要解决。改善城市管理，必须运用系统思维，准确把握现代城市管理的发展趋势，正确处理好城市管理中的基本关系，不断完善实现管理目标的保障措施。深化体制改革，推进城市管理制度建设，创新多元化的管理方式，强化科技支撑，实现城市管理水平的飞跃。

一 “十一五”期间中国城市管理的进展与问题

（一）逐步树立了“服务型城管”的新理念

从“管理城市”到“服务市民”的理念转变是“十一五”期间城市管理的重大和根本性的变化。城市管理由“管理型”向“服务型”转变，是新时期中国政府职能由“经济管理型政府”向“公共服务型政府”转变的一个缩影和典型。

城市管理的理念转变首先在于构建“公共服务型”政府，这与其特殊的管理性质与突出的矛盾有关。城市管理直接面向普通公众，面向难以解决的社会问题，而自身的职能有限，执法手段单一，不可避免地发生各种矛盾冲突，甚至剧烈冲突。随着综合管理执法改革的深入推进和对城市管理要求的迅速提高，一些矛盾显化、激化，造成了很多恶性事件，严重损害了城管形象，使城管与居民处于严重的对立之中，由此，城管部门往往是行风评议最差的政府机构。这种严重局面在“十一五”初期达到高峰。备受关注的“李志强事件”、“天门城管事件”、“深圳7·31事件”等都发生在这一时期。面对这样的形势，唯有彻底转变城市管理理念，变“管人”为“服务于人”，全面树立服务意识，才能从源头上化解矛盾，防止恶性事件的不断发生。这是城市管理理念发生转变的直接动因，而公共服务型政府建设则为之提供了制度背景。

“十一五”期末，新的服务型城管理念已经初步成型。这个理念概括起来主要有以下三项内容。

第一，以人为本。这个新理念将管理的目标由“物”转移到“人”上，将人与人的需要放在第一位，对“物”的管理服从于“人”的需要。肯定了“人”在城市中的主导地位和“物”的从属地位。这个理念具体到城市管理中，决定了城市首要的不是一种景观，而是一种服务，市容的美观只有在方便人们生活的范围内才是可取的。这种理念的梳理使以人为本成为城市管理向服务型转变的根本出发点。

第二，把城市管理作为保持城市秩序与城市活力之间平衡关系的重要手段。以往的城市管理往往过分强调城市的秩序，主观上忽视、客观上压抑了城市的活力。实际上是没有认识到活力和秩序是城市运转中独立统一的两个方面，没有把握好二者之间平衡的尺度。

第三，城市资源和公共服务全民共享。以“管理”思维进行城市管理，天然地具有使弱势群体权益受损的倾向。但不同的社会阶层，不同的社会群体，都是城市中的一个组成部分，都有平等地获取城市短缺资源的权力。通过制定在一定程度上向弱势群体倾斜的公共政策，保证弱势群体也能与其他社会群体共享城市资源和公共服务，这是城市政府的重要职责。服务型城市管理就是要体现“城市资源和公共服务全民共享”的理念，运用灵活的城市管理手段促进城市社会公平，进而促进城市和谐社会的建设。

（二）城管体制改革深化，“大城管”体制初步建立

“大城管”理论提出得很早，所谓“大城管”，就是城市综合管理，包括电力、通信、垃圾收运处理、供水等，涉及城市基础功能设施和公共空间管理。实际上，城市管理综合执法改革就具有某些“大城管”的性质，但仅仅限于执法权的综合，而相应的管理权却没有到位，所造成的结果是，以执法来代替管理，矛盾重重，“大城管”自然难以施行。

率先打破这一僵局的是深圳。2002年，深圳市城管局在充分调研的基础上，向市领导递送了关于“建立大城管、实行重心下移”的调研报告。此后，在积极推进法治城市建设过程中，深圳借鉴香港等城市管理经验，率先在罗湖试行城管综合执法试点。2005年，“大城管”模式初具雏形，在执法范围上，深圳除了原城市市容市貌、环境卫生等城市管理全部行政处罚权外，还围绕“大城管”目标扩大了执法范围，增加了环保、水务、卫生、工商、规划与土地监察、畜禽屠宰等六个方面的部分行政处罚权。这一举措精简了执法队伍，避免了交叉执法，节约了执法成本，使深