新中国的人口法制经历了缓慢而曲折的变迁。这场变迁折射出一个大国对人口问题由简单到复杂、由浅入深的思考历程，也折射出法律制度技术的变革和制度价值的新生。认真地回顾中国人口法制的变迁，我们可以瞥见发人深省的主题，并且引起我们对中国未来人口法制走向的深刻思考。

一 新中国人口法制的建立与发展

自新中国成立以来，中国政府就一直非常重视人口法制。新中国成立以来颁布的第一部法律——1950年《婚姻法》中，就有了婚育方面的法制内容。例如第一条规定“保护妇女和子女合法利益”原则，第十三条规定“父母对于子女有抚养教育的义务；子女对于父母有赡养扶助的义务；双方均不得虐待或遗弃”，并严格禁止溺婴等犯罪，第十五条规定非婚生子女的待遇，第二十条规定“父母与子女间的血亲关系，不因父母离婚而消灭。离婚后，子女无论由父方或母方抚养，仍是父母双方的子女”等，均属于人口法制的内容。

自新中国成立之初到“文化大革命”前，中国已经建立了一套总体上较为宽松的人口法制，包括1950年《婚姻法》、1953年《中华人民共和国劳动保险条例》（基于1951年的版本修订）、《中华人民共和国劳动保险条例实施细则》、1958年《中华人民共和国户口登记条例》等一系列层次不同的法律文件，主要涵盖了抚育义务设定、职工生育待遇、禁止杀婴犯罪、人口流动限制等方面的规定。此时计划生育的问题尚未太多地被提上议事日程，虽然五六十年代有一些零星的要求，但随着政治认识的变化而起伏不定，多数记载于政策文件中，而且很少有硬性要求。

“文化大革命”期间，人口法制并无实质性的进展^[1]，到“文化大革命”结束以后，计划生育开始逐渐在人口法制中占据关键位置。标志性的一个转折点，体现在1978年《宪法》第五十三条第三款的规定之中：“国家提倡和推行计划生育。”这一原则对于计划生育的形式法制化起到了巨大的推动作用。计划生育被确立为基本国策以后，1982年《宪法》更规定了两条与计划生育有关的内容。第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第四十九条第二款规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”第二十五条规定仅仅是一种概要的任务表述，更多地起一种宣示的功能^[2]；而第四十九条所规定的则是一种宪法义务。这样一组既不导致任何诉讼，亦不潜在可派生的宪法诉讼及间接效力的规范设定，其本质所起的更多的乃是确认与宣示功能，同一时期的法律规定亦与之相呼应。^[3]

1980年，《广东省计划生育条例》成为专门地、系统地规定计划生育事项的第一部地方性法规。随后，类似的地方性法规在全国各地逐渐普遍化。^[4]1998年《流动人口计划生育工作管理办法》和2001年《计划生育技术服务管理条例》的通过，则从中央层次进一步完善了整个行政管理的规范依据体系，后者规定了手术者的同意权、安全保障权等，已经开始注重公民权益的保护。至2002年《人口与计划生育法》实施前，全国从中央到地方已经形成了一个较为完整的法制支持系统。许多计划生育的政策，例如生育指标、生育间隔、计划生育医卫优惠措施、奖励机制等已被吸纳进这一法制系统中，从而在相当程度上将计划生育置于人口法制的核心地带。^[5]此外，人口方面的其他法制也得到了陆续的建立和发展，流动人口管理与服务、出生缺陷干预、生育待遇设定、人口调查方法等方面的制度逐渐趋于完备，形成了一套从中央到地方多层次、全方位的人口法制。近30年来直接与人口或计划生育相关的立法数目实现了高速增长，见表14-1。

表14-1 近30年来人口与计划生育方面相关法律的数量变迁^①

续表

2002年《人口与计划生育法》的实施，是人口法制的一个新转折。《人口与计划生育法》第一次明确宣示：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”这是新中国第一次以法律的形式正式确认了公民的生育权。此后，从中央到地方立法，人口法制都在经历着实质性的渐变，权利保障色彩日益浓厚。其中，突出服务意识、强调权益保障和权利救济，成为一个值得关注的趋势，一个典型的例子是，法律规范中单纯强调流动人口管理的比例在减少，而服务与管理并重，成为一种较为流行的立法思