改革开放以来，伴随着经济体制改革和高速经济增长，中国开始形成与社会主义市场经济相适应的社会政策体系，具有可持续发展和高度关注民生的特点，并于21世纪以来日益增强其包容性。以实现人口资源环境协调发展为取向的人口政策、以充分就业和分享经济发展成果为目标的就业政策，是这种包容性政策的重要组成部分，也是其中作用斐然的领域。本文介绍中国的人口政策和就业政策制定和实施的特点及效果，揭示人口与就业领域面临的紧迫挑战，并对未来政策调整，提出一些政策建议。

一 人口政策的内涵、效果和演变

1.人口政策形成和以人为本的出发点

从20世纪70年代开始，中国政府就提倡“晚、稀、少”（即提倡晚婚、拉大生育间隔和少生）的计划生育政策，直到20世纪80年代独生子女政策正式形成，中国卓有成效的计划生育政策已经走过了数十年的历程。中国人口政策的制定和执行，始终是从提高人民的物质和文化水平出发的。1980年9月25日发表的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》（下文简称《公开信》），实际上就是正式宣布了国家实行独生子女政策。《公开信》以谈心的口吻，论证了计划生育政策“是一项关系到四个现代化建设的速度和前途，关系到子孙后代的健康和幸福，符合全国人民长远利益和当前利益的重大措施”。

1991年，中共中央、国务院发布了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，在进一步强调严格控制人口增长的同时，重申了既定的人口与计划生育政策，要求保持政策的稳定性和连续性^[1]。之后，各省、自治区、直辖市都按照各地的实际情况，相继制定了各省、自治区、直辖市的计划生育条例，并且经各地人大常委会审议通过后，作为地方法规执行。到20世纪90年代初，全国范围内的计划生育政策完善工作告一段落。

严格计划生育政策的颁布，实际上与邓小平制定“三步走”战略密切相关。在整个20世纪70年代末到80年代后期，邓小平都在反复调研、咨询和思考“翻两番”、达到“小康”“八百美元”等目标的可行性（杨凤城，2011）。在充分调研、论证和经济发展实践的基础上，到中共十三大召开前夕，邓小平在接见国外客人时，阐述了“三步走”的战略思想。党的十三大明确而系统地阐述了“三步走”的发展战略，即第一步，从1981年到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，从1991年到20世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。

2002年，党的十六大做出一项关系改革开放和现代化建设全局的重大决策：在原定现代化建设“三步走”战略部署基础上，从“第三步”即21世纪上半叶的50年中，划出其中头20年（2001～2020年），作为“集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”的发展阶段，作为“实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的发展阶段”。而保持人口、资源、环境的协调关系，相应成为全面建设小康社会的重要保障。

可见，从早期的自愿性节制生育的号召，到1980年以《公开信》的发表为标志的严格的独生子女政策，中国人口政策的形成，根本的出发点是配合国家战略规划的实施，有利于加快经济发展，尽快提高人民生活水平。

2.人口政策执行模式和激励机制的变化

因其以人为本的出发点，人口政策执行中总体上是努力做到激励相容和与时俱进的。在计划生育政策实施初期，政策目标与老百姓生育意愿差距较大，政策执行借助了更多的行政手段，一方面确有一些群众对这种工作方法不满意，另一方面计划生育行政工作也成为“天下第一难”。

随着人口出生率逐步下降，计划生育工作执行方法不断创新，即工作手段从行政性手段转向更加注重利益导向，工作内容从管理约束转向更加注重服务关怀，也更加借助宣传手段。相应的，以计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和特别扶助制度为主体的利益导向政策体系初步形成。计划生育优质服务和生育关怀行动普遍开展。婚育新风进万家活动、关爱女孩行动和新农村新家庭计划深入推进。

中国现行的生育政策是在长期实践中逐渐形成的，既有法律的统一要求，又充分考虑了各地的实际情况，并且随