贵州省黔东南苗族侗族自治州和广西壮族自治区桂林市是苗、侗、壮、瑶、回等少数民族聚居的地方。2008年年初发生的雨雪冰冻天气，使两地遭受了几十年乃至百年不遇的严重自然灾害，地方经济社会发展和人民生活受到极大影响。在中共中央和国务院的领导下，灾区干部群众团结一致，共同奋斗，取得了抗灾救灾的重大胜利。在抗灾救灾过程中，上述地区各级地方政府应对自然灾害的能力得到了检验和考验。同时，也暴露出应急管理和危机应对方面仍然存在许多问题。这些问题在全国地方应急管理体系建设中具有一定的共性和普遍性，应当引起政府和学术界的共同关注。

2009年1～2月，中国社会科学院重大国情调研项目《雨雪冰冻灾害与危机应对研究》分课题组赴黔东南苗族侗族自治州及下辖丹寨、黄平、雷山三县和广西壮族自治区桂林市及下辖龙胜、资源、兴安、灵川四县进行调查。在当地政府和有关部门的大力支持与配合下，课题组进行了一系列的调研活动，包括与黔东南州、桂林市及上述各县政府应急管理办公室以及民政、交通、电力、通信、气象、公安、新闻、卫生、民族事务等部门领导或有关人员进行座谈，并收集有关资料；到丹寨县南皋乡、黄平县重安镇、雷山县西江村、龙胜县龙脊乡、资源县中峰乡、兴安县华江瑶族乡的一些村寨进行访谈，访谈对象主要为苗、侗、壮、瑶等民族的乡（镇）、村干部与群众。^[1]通过调查和分析，我们对上述地区抗击2008年雨雪冰冻灾害及危机应对的过程、经验和问题有了比较客观的了解和认识，并在此基础上对加强民族地区应急管理体系建设进行了思考。

一 两地雨雪冰冻灾害概况及其影响

（一）两地自然地理及经济社会概貌

黔东南苗族侗族自治州位于贵州省东南部，东邻湖南省，南接广西壮族自治区，西与黔南布依族苗族自治州接壤，北与遵义、铜仁两市毗邻。自治州成立于1956年7月23日，州府所在地设于凯里，全州总面积3.03万平方千米，现辖1市15县、1个经济开发区、206个乡镇。境内居住着苗、侗、汉、布依、土家、水、瑶、壮、畲等33个民族，2008年全州总人口446.91万，少数民族人口占总人口的82%，是全国少数民族人口最多的自治州。

黔东南州地处云贵高原东南边缘的苗岭山脉向湘桂丘陵盆地过渡地段，境内山地纵横，峰峦连绵，沟壑密布，总体地势是北、西、南三面高而东部低。州内大部分地区海拔500～1000米，最高点为雷公山主峰黄羊山，海拔2178.8米，最低点为黎平县地坪乡水口河出省处，海拔仅137米。全州地貌类型以低中山为主，平原、丘陵很少。

黔东南属中亚热带季风湿润气候区，由于受地形地貌和大气环流的综合影响，这里既有高原山区的特点，又具有季风气候的特点，气候总体特点是四季分明，雨量充沛，冬无严寒，夏无酷暑，热量丰富，湿度较大，雨热同季。全州年平均气温为14℃～18℃，最热月平均气温为23.5℃～27.5℃，最高温达38℃；最冷月平均气温为3.5℃～8.0℃，最低气温-6℃。无霜期270～330天。^[2]受地质地貌和季风气候影响，当地灾害种类较多，主要有火灾、洪涝、干旱、冰雹、大雾、雷击、低温冷冻、滑坡、泥石流和生物灾害等。其中，火灾、洪涝和雷击等较为常见。特别是当地盛产林木，入冬以后草木枯黄，传统建筑又多为木结构房屋，极易发生火灾。山区冬春季节也常有霜冻或雪凝灾害发生，但一般都是下米雪即霰子或棉花雪，几天就化，形成不了冰冻。近60年来，贵州省曾经发生过四次严重的低温冷冻灾害，其中两次黔东南州也受灾严重。第一次发生于1982年2月8日～14日，贵州省多个区市普降大雪，发生较大范围的降温、降雪和凝冻过程，其中即包括黔东南州。第二次是发生于2008年1月13日～2月14日的大范围低温雨雪冰冻，这次灾害为贵州历史所罕见，也是黔东南州有气象记录以来最为严重的特大自然灾害。^[3]

黔东南苗族侗族自治州地处长江、珠江上游的重要生态屏障，是我国南方重点林区之一，也是贵州省的主要用材林基地，全省10个林业重点县中有8个在黔东南。全州森林覆盖率达53.68%，主要林种以马尾松、杉树为主，也有竹类和常绿阔叶灌木混交树种。到2005年，全州有森林植物（未含地衣植物）302科1038属3259种，其中，属于中国特有属的树种有24种，属国家重点保护的珍稀树种有37种，如伯乐杉、红豆杉、南方红豆杉、木共桐