所谓农民工，就是指进入城镇做工的农村户籍劳动力。1984年，长期研究苏南乡镇企业的中国社会科学院社会学所张雨林研究员在《社会学研究通讯》上发表的一篇文章中，首次将那些进城做工的农村劳动力称为“农民工”。从此，“农民工”一词被广泛使用开来。

农民工是改革开放后新生的产业工人，为我国经济发展和城镇建设作出了巨大贡献。党和国家对农民工高度重视，在不同时期根据形势发展制定了相应的政策。系统考察这些政策的演变过程，对于充分认识农民工当前的处境和地位、破解其融入城市的难题，有着现实意义。

一 改革开放前的政策基础

毛泽东早在新民主主义革命时期，就对中国社会进行了深刻的分析，指出中国是一个农业社会，以农民为主体，革命的根本问题是农民问题。在这一认识基础上，毛泽东领导农民闹革命，主要依靠农民的力量，走农村包围城市的道路，一举推翻了蒋介石的国民党政权，并赶走了一切帝国主义势力，建立了新中国。新中国的一项重要使命，就是使以农民为主体、以农业为基础的社会主义国家，尽快走上现代化的发展道路，并追赶世界上的发达国家，以摆脱贫穷落后的局面，实现自立自强。于是，从1950年代中期开始，国家就拉开了社会主义现代化建设的序幕。借鉴苏联的经验，现代化建设的主题是工业化，而工业化主战场在城市。于是，随着工业化的推进，城市化也得以启动。

新中国的城市化到底要走什么样的道路？西方国家的城市化，是建立在资本主义制度基础之上、由资本家主导的，城市化实际上成为其实现资本积累的工具。我国是社会主义国家，共产党掌握国家政权，人民群众当家做主人，大资本家被打倒了，并基本上完成了对民族资本的社会主义改造。由于制度环境不同，我国不可能走西方国家的城市化道路。于是，依照苏联的模式，我国就走上了社会主义的城市化道路，推行由国家主导的城市化。

国家主导的城市化，就要服从国家和民族的整体利益与发展目标。新中国作为一个以农民为主体的人口大国，工业基础非常薄弱，几乎是一穷二白。而且，以美国为首的西方国家对新中国实行经济封锁和政治围攻，新中国的国际环境极其险恶，失去了与世界市场的联系。为了应对国际生存压力，新中国最紧迫的任务就是尽快建立起以重工业为主导的工业体系^[1]。然而，重工业是资本密集型产业，需要巨额资本，钱从哪里来？为了解决工业化过程中的巨大资本需求，国家采取“高积累、低消费”的策略，大规模压缩非工业生产投资，尤其是严格控制非生产性建设投资^[2]。然而，全国人民的饭碗也是一个大问题，人们的基本生活必须得到保障。于是，国民经济发展的基本方针就是以工业为主导、以农业为基础。这一经济方针，为新中国的城乡关系定了调：以城市为中心，以农村为后援。

为了保证工业和农业这两大经济体系的快速发展，国家必须采取办法来稳定工人和农民这两大劳动力队伍。由于国民经济和社会发展以工业为主导、以城市为中心，政策的重心必然向工业和城市倾斜，从而使得工人的待遇和城市的发展条件相对优于农民和农村。这就产生了工农和城乡差异。这种差异，就驱使农民趋向城市。于是，从1952年起，出现了农民大量涌入城市的现象。随着工业化建设的大规模展开，进城的农民越来越多。为了维持农业生产的稳定，并减轻对交通和城市的冲击，国家采取多种措施阻止农民盲目进城。一方面，通过组建农业生产合作社这一集体经济组织来保障农民的基本权益，并通过提供资金、技术等手段支持农业兴修水利和推进机械化，提高农业生产效率，逐步改善农村面貌，以创建与城镇大体一致的生产和生活环境。另一方面，加强流动人口管理，劝阻农民进城。1953～1957年，中央人民政府政务院（国务院）连续多次发出关于劝阻农民盲目进城的指示，要求各地政府和有关部门认真做好农民的思想工作，劝其留在农村安心生产，并动员滞留在城市的无业农民返乡劳动。为了从根本上稳定城乡劳动就业和生产环境，国家着手户口立法工作。1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过了由公安部起草的《中华人民共和国户口登记条例》。该条例规定，凡由农村迁往城市者，必须持有城市劳动部门录用证明、学校录取证明或城市户口登记机关准予迁入的证