中国的户籍制度至少有2000多年的历史。在历史上，户籍与人们的义务挂钩，除人口登记管理功能外，它主要发挥社会控制功能，便于统治者征收税赋、征兵等^[1]。只有隋朝以后参加科举的资格是与户籍挂钩的一种权利。新中国成立后，在原有按地域区分的基础上，户籍被进一步区分为农业户口和非农业户口，并严格控制人口流动，形成了城乡二元分割。除人口登记管理功能外，户籍越来越与权利挂钩，城乡户籍人口享有不同的权益。改革开放以后，户籍制度主要成为一种差别分配权利的管理制度。在当前快速城镇化背景下，这样一种制度越来越不适应经济社会发展的需要，阻碍了农业转移人口的市民化。本报告将在回顾新中国户籍制度形成、改革的基础上，提出进一步推进改革的思路与建议。

一 城乡二元户籍制度的形成与改革路径

（一）城乡二元户籍制度的形成和维系

城乡二元分割的户籍制度是在20世纪50年代我国实施重工业优先发展战略背景下出台的。当时的主要目的是控制农村劳动力流出农村进入城市，以保障粮食生产，为工业提供积累，同时减轻城市粮食供给压力和就业压力^[2]。由于粮食等基本生活资料在城市只以凭证方式定量向非农业户口人口供应，因此这一控制农村人口流动的制度十分有效。在整个计划经济时期，农业户口要转为非农业户口的条件非常苛刻，农民只能以招工、上大学、当兵等有限且概率极低的途径进城落户。这种通过户籍制度严格限制农村人口向城市流动的局面一直持续到20世纪80年代中期。

改革开放以后，随着农村家庭联产承包责任制的实行和城市经济体制改革的展开，粮食和其他生活资料供应日渐充足，城市按配给供应的生活资料品种逐渐减少，降低了农民流向城市的障碍；同时，劳动密集型工业开始主导经济，城市对非熟练劳动力的需求迅速增长，放松了对农民流动的控制。此后，特别是20世纪90年代以来，农民开始向城市大规模流动，在城市就业，但不定居，候鸟式迁徙，“农民工”成为一种引人注目的经济社会现象。同时，伴随着经济活力的增强，非农业户口人口在城市间的流动也迅速增加。至此，户籍制度事实上已经丧失了控制人口流动的功能。

1958年确立的严格控制人口流动的户籍制度有效地把农村人口排斥在城市体制之外，农民在决策过程中几乎没有发言权，只面向城市居民这一占全国小部分人口的福利，诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度随之建立^[3][4]。这一过程具有强烈的路径依赖和自我加强的特征，农业户口和非农业户口人口之间的福利差距不断扩大。同时，由于非农业人口也不能随便到其他城市落户，因此上述机制在不同城市之间也在同样发生，只是差距不像城乡之间那么大。

（二）户籍制度改革的两条主线

20世纪80年代以来，我国的户籍制度改革总体上是沿着两条主线进行的。一条主线是逐步减少与城镇户口挂钩的福利和权益，这一过程是与市场化转型相联系的。随着粮食和其他生活资料供应越来越充足，城市就业机会不断增加，不需要再由国家按户口性质进行区别性分配，城镇户口的资源分配功能逐渐弱化，或者说城镇户口的含金量逐渐降低。进入新世纪以来，这条主线又有了新内容，即增加农村人口的社会福利，农村户口的含金量有所提高^[5]。两者的结果都是缩小了农业和非农业户口人群之间的福利和权益差距。另一条主线是降低城镇户口的获得门槛，特别是小城镇的户口门槛已经降得很低。这在某种程度上是以第一条主线的改革为基础的（见图1）。

图1 户籍制度改革路径

目前户籍制度改革的难点在大城市。总体来说，大城市户口的含金量和落户门槛是在降低的，但是相对于小城镇户口门槛降低的幅度来说，则小得多。近些年，由于新增的福利政策——如保障性住房、社保参保补贴、购房资格等在很多大城市又与户籍挂钩，在某种程度上来说，户口的含金量又有所提高。少数特大城市因不断膨胀的城市人口对资源环境、城市管理带来的压力，其落户门槛甚至又有所提高^[6]。造成的问题是，大量没有当地户口的流动人口无法享受诸多福利和权益。出于对发展经济和控制城市人口膨胀这两者之间的权衡，大城市地方政府只倾向于向带有较高知识、技能和资本的人颁发户口。长期以来，流入城市的外地户籍城镇人