2012年我国城镇化率达到52.57%，按非农业户籍人口统计则仅为35.29%；而同年全国农民工达到2.63亿人^[1]，成为推进我国城镇化的主力军。但是，目前对于以农业转移人口为主的新增城镇常住人口仍沿用以户籍为依据的公共服务政策，严重影响了中国城镇市民化进程的顺利推进，造成城镇管理矛盾重重，有违社会公平。2013年《政府工作报告》明确指出，要加快推进户籍等制度改革，有序推进人口市场化的步伐，“逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”^[2]。因而，研究我国城镇基本公共服务的发展现状，尤其是以农民工为主体的新增常住人口的公共服务问题，探索推进城镇常住人口基本公共服务全覆盖，对于保障流动人口权益、提升我国城镇化质量具有重要意义。

一 中国城镇基本公共服务现状

公共服务是与经济学上的公共产品相对应的概念，但又不完全等同于公共产品。公共服务是以公共财政保障来满足社会公共需要的，包括各项社会事业、公共政策、社会保障、公共基础设施等内容。因而公共服务与政府职能密切相关，其具体内容会根据经济发展水平、社会需要发生变更。基本公共服务则是与公民的基本权利、社会基本需求及基本能力相适应的，是公共服务的核心内容^[3]。

自2003年起，我国公共服务体制开始更加注重公平。这主要体现在政府加大对农村公共服务的投入上，如义务教育、新农村合作医疗、养老等领域都有较大进展；在城镇，基本公共服务覆盖范围突破公有制向非公有制职工、城镇居民、中低收入群体扩展。另外，伴随农业转移人口不断增加，农民工已成为城市产业工人主体，为城镇化做出了突出贡献，也要求享受相应的基本公共服务。随着城镇化的不断推进，这一群体的基本公共服务需求也逐步得到重视，但各项城镇基本公共服务在覆盖范围上还存在明显不足。

（一）义务教育

2006年新的《义务教育法》明确了国家保障义务教育的责任，规定不再收取杂费，回归义务教育免费的本质。在农村取消杂费后，自2007年城镇也逐步实现杂费全免。对于流动人口子女教育，我国实行以流入地全日制公办中小学为主的原则，加大地方政府的责任。2003年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》，特别强调了要对农民工子女“一视同仁”。据国务院发展研究中心课题组（2011）调研发现，有80%的农民工随迁子女在公办学校接受义务教育。各地结合自身实际，纷纷推进农民工子女教育问题。如作为外来人口流入大省的广东，2008年外来务工人员子女已占到其全部义务教育学生的67%，由于外来务工人员仍在增长，单靠公办中小学无法满足所有非户籍子女的教育问题。于是，广州市结合自身的情况，以向符合条件的民办中小学购买学位的形式来扩大非户籍人员子女教育比例；有省政协人员建言在省内试行“教育券”，以解决省内的异地入学^[4]。

由于流动人口随迁子女义务教育结束后涉及升学考试的问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出，要制订进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法。2010年教育部下发了《关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》，将流动人口子女在流入地平等接受义务教育和参加升学考试、推进高校招生考试制度改革，纳入教育改革“先行先试”范畴^[5]。到2012年底，各地异地高考方案纷纷出台（见表1）。

（二）公共卫生及基本医疗

自2003年SARS危机以来，我国加大政府责任，城市基本卫生保健制度逐步完善。形成以社区卫生服务机构为基础、与公立医院分工协作的网络化体系，起到了方便城市居民就近就医、合理控制医药费用、及时监控突发疫情的作用，推动了城市居民卫生公共服务基本均等化^[6]。

表1 各省市异地高考方案汇总

对于农民工这个庞大的流动群体，2010年卫生部发出通知，在除海南和西藏自治区外的29个省（区、市）选择65个县（市、区）开展农民工健康关爱工程项目试点，主要内容包括：农民工健康教育、建立农民工健康档案并及时更新、开展农民工结核病防治及其子女免疫规划工作、开展农民工艾滋病等阻断项目以及开展农民工职业病防治关爱工程，并对各项内容的目标提出数量化的指标。希望通过试